高速公路“買路錢”該誰出？
2015-08-04
上海嘉定安亭鎮(zhèn)，擁堵的車流將高速公路瞬間變?yōu)椤巴＼嚦?。圖/CFP
誰來付“買路”錢
(原標題)
《中國新聞周刊》記者/賀斌
(本文刊登在第718期《中國新聞周刊》)
7月21日，交通運輸部向社會公布《收費公路管理條例》修訂稿。其中，有條款規(guī)定“高速公路將長期收費”。修訂稿一經(jīng)發(fā)布，輿論一片嘩然。
以前的公路收費條例規(guī)定，政府還貸收費公路的收費期限，最長不得超過15年，中西部最長不超過20年。此次修訂稿則規(guī)定，政府收費公路中的高速公路不受償債期限的限制，以實際的償債期為準。
面對高速公路收費時間的延長以及是該收“費”還是收“稅”的質(zhì)疑，交通運輸部陷入輿論的“風暴眼”。
交通運輸部高調(diào)造勢
與以往不同，這一次，交通運輸部顯然是有備而來。早在2013年3月，交通運輸部新聞發(fā)言人何建中就在例行新聞發(fā)布會上透露，交通運輸部正會同其他四部委辦抓緊修訂《收費公路管理條例》。同年5月8日，交通運輸部組織起草了《收費公路管理條例(修正案征求意見稿)》，并面向社會征求意見。
此后，沉寂了一年半左右，直到2014年底，交通運輸部首次發(fā)布的2013年全國和各地收費公路統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示：2010年，全國收費公路收支平衡結果為盈余32億元。2011年至2013年，全國收費公路開始虧損，分別為323億元、566億元和661億元。
盡管數(shù)據(jù)詳實，彼時仍然引起一片嘩然——長久以來的慣性思維，人們無法將收費公路和“虧損”一詞聯(lián)系在一起，于是紛紛質(zhì)疑數(shù)據(jù)的真實性。
然而，半年后，2014年全國和各地收費公路統(tǒng)計公報出爐，虧損的情形不但沒有好轉，反而更加嚴重。數(shù)據(jù)顯示，2014年全國收費公路虧損1571.1億元，比2013年翻了約2.4倍，除西藏、海南沒有收費公路外，其余29個省(區(qū)、直轄市)中有25個省份出現(xiàn)不同程度的虧損，僅安徽、廣東、浙江、上海4地出現(xiàn)盈余。
在信息公開的同時，交通運輸部網(wǎng)站開辟了“收費公路怎么看”專欄，不但收錄了媒體和專家觀點，還將和《收費公路管理條例》修訂相關的《公路法》《價格法》《預算法》等相關政策法規(guī)展示出來，相關部分用紅色標注，十分醒目。
經(jīng)過充分的前期鋪墊，2015年7月21日，交通運輸部召開專題新聞發(fā)布會，介紹《收費公路管理條例》(修訂稿)相關內(nèi)容。坐陣的嘉賓陣容龐大，不但有交通運輸部內(nèi)4個相關司局的負責人，還有國家行政學院和交通運輸部干部管理學院2位專家，6位嘉賓從不同角度回答了社會關切的問題。
兩天后，7月23日，交通運輸部再次召開座談會，針對《收費公路管理條例》(修訂稿)向行業(yè)內(nèi)外的專家學者問計。
與交通運輸部的高調(diào)相比，發(fā)改委、財政部等相關部門則顯得有些低調(diào)，在幾個部委網(wǎng)站近期發(fā)布的信息中，并無對此事的回應。
此費綿綿無絕期
實際上，中國“貸款修路、收費還貸”的收費公路政策要追溯到1984年之前，當時公路建設單純依靠財政投資，公路基礎設施供給能力不足與社會需求不斷增長的矛盾日益突出。收費公路政策的實施，解決了公路建設資金不足的困局，形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的多元化投融資格局。
根據(jù)公布的信息，截至2014年底，中國高速公路達到11.19萬公里，里程規(guī)模超越美國，居世界第一位。隨之而來的是30年集中建設帶來的巨額債務：高速公路的資本金投入16562.7億元，債務性資金投入38847.9億元，分別占高速公路累計建設投資總額的29.9%和70.1%。
在現(xiàn)行的《公路法》里，并沒有對高速公路償債期設定具體的年限，這也就意味著，償債期可能是20年、30年，甚至更長。
“新預算法對地方債有嚴格的要求，不屬于地方債的項目信用等級會有所降低，從而會增加融資成本，也會使償還周期延長。相對發(fā)達的地區(qū)，因為公路使用者多，可能償還周期就比較短，而欠發(fā)達地區(qū)，由于公路使用者少，償還周期會相對較長?！敝醒胴斀?jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云向《中國新聞周刊》表示，如果確需建設，但是收費無法覆蓋建設和維護費用，可以考慮通過轉移支付或其他方式來解決，不能無限期收費。
《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》顯示：截至2014年底，中國高速公路還債3639.1億元，債務余額為35208.8億元，還債額約為債務總額的7%。
盡管如此，統(tǒng)計公報認為，中國收費公路債務風險仍處于總體可控狀態(tài)。一是當前債務余額與初始債務相比有所減少，說明收費公路整體上債務仍在繼續(xù)有效償還;二是2014年通行費收入3916億元，在扣除必要的養(yǎng)護、運營、稅費、其他支出后，剩下可用于償債的資金為2636.6億元，大于當年2101.1億元的還息需求，還可還本535.5億元。這說明收費公路整體上具備足夠的還息能力。
而根據(jù)2013年6月發(fā)布的《國家公路網(wǎng)規(guī)劃(2013年-2030年)》，當年已經(jīng)完成了國家高速路網(wǎng)規(guī)劃的78.8%。
交通運輸部綜合規(guī)劃司副司長任錦雄表示，從中國高速公路發(fā)展需求看，預計還需要10年左右的集中建設期。待國家公路網(wǎng)規(guī)劃全部建成后，即2030年左右，中國高速公路發(fā)展將進入一個基本穩(wěn)定的態(tài)勢。到那時，每年增加的債務也會隨之降低，通行費收入會隨著交通量的增長而增加，收費公路的償債能力將不斷增強，屆時債務規(guī)模會逐步下降，收支趨于平衡，直至償還全部債務。
羊毛出在誰身上
償債期結束，并不意味著收費的結束。修訂草案中提出：“特許經(jīng)營公路中的高速公路經(jīng)營期屆滿后，由政府收回統(tǒng)一管理，與本行政區(qū)域內(nèi)的政府收費公路中處于償債期的高速公路實行相同收費標準，統(tǒng)一收費。政府統(tǒng)一管理的高速公路在政府債務償清后，可按滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標準，實行養(yǎng)護管理收費。”
簡而言之，即使償債期滿，高速公路還將繼續(xù)收費，以滿足養(yǎng)路支出的需要。
對此，交通運輸部法制司副司長魏東解釋說，目前劃入一般公共預算、有關中國公路發(fā)展的稅收主要是兩種，一是車輛購置稅，主要用于公路建設;二是成品油消費稅，主要用于非收費普通公路養(yǎng)護。
“目前成品油消費稅中交通轉移支付資金僅能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護管理資金需求，不具備承擔高速公路養(yǎng)護管理支出責任的能力，高速公路養(yǎng)護資金在償債期和經(jīng)營期結束后，需要建立科學規(guī)范穩(wěn)定的資金保障制度?！蔽簴|說。
養(yǎng)護成本究竟有多少一位不愿意具名的業(yè)內(nèi)人士給《中國新聞周刊》算了一筆賬：按照中國的國家標準，目前高速公路的養(yǎng)護，僅路面部分就分為小修、中修和大修。小修就是日常的維護，發(fā)現(xiàn)有裂縫及時填補。大修幾乎相當于重建，費用約是建設費用的1/3左右，一般高速公路的壽命在15年左右，到了這個年限基本上就需要大修。
最關鍵的是中修，費用在建設費的1/5左右。在高速公路的壽命期內(nèi)，一般會經(jīng)歷2次以上的中修。但是，高速公路每隔5年都會有國檢，根據(jù)檢查情況，對各地道路狀況進行排名。為了迎接國檢，很多地方不惜將本來并不影響通行的待檢路面翻新?！白詈髾z查結果，都是90分以上，有必要嗎”上述業(yè)內(nèi)人士說。
在有的地方，甚至會出現(xiàn)同一條路被劃為涇渭分明的兩部分，納入國檢范圍的路面嶄新氣派，而另一半路面則補丁摞補丁，卻并不影響排名。在這種情況下，國檢也就變成浮于形式。
稅費之爭
除去成本因素，作為公共產(chǎn)品的高速公路，償債期結束后，其養(yǎng)護成本該不該由使用者承擔
實際上，在費改稅之前，收費公路的建設和養(yǎng)護成本是以車輛購置附加費和養(yǎng)路費的形式收取的。
2001年1月1日，《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》正式實施，車輛購置附加費被車輛購置稅所替代。2008年12月18日，國務院發(fā)布《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》，提高成品油消費稅單位稅額，替代公路養(yǎng)路費等6項收費的支出。
因此，有人擔心，費改稅多年后，高速公路收取用來養(yǎng)路的費用，是一種稅制的倒退。
究竟是收稅還是收費對此，世界銀行在2006年時曾做過一個估算，如果中國公路的養(yǎng)護資金全部靠收稅來獲得，燃油稅要征收30%，如果連建設和債務償還都要靠稅收解決，油價要增加3倍以上。
而作為中國內(nèi)地僅有的兩個不對高速公路收費的省區(qū)之一，海南省對汽油和使用柴油的機動車輛征收機動車輛通行附加費，其中，汽油按照銷售的數(shù)量和征收標準，價外征收，而柴油機動車輛按照核定的征費標準計量和征收標準，定額征收，相當于將高速公路過路費加到了油價里面。
“即便如此，如果讓我選擇，還是寧可繳稅，也不要交費。”上海交通大學經(jīng)濟學院執(zhí)行院長陳憲向《中國新聞周刊》表示，稅收的制定要經(jīng)過嚴格的立法程序，征收有專門的稅務部門，相對更加公平，也利于監(jiān)管。而交費則缺乏規(guī)范，征收隊伍也是一筆龐大的開支，并且增加了監(jiān)管成本。
交通運輸部對此卻有另一番說法，在《收費公路管理條例》修訂說明中明確提出，“普通公路由政府以收稅方式籌集建設養(yǎng)護管理資金，提供均等化的公共普遍服務;收費公路則由于對不同用路群體提供效率服務為目標，用路者的使用頻次存在較大差異，而宜采用直接收費的方式，其建設養(yǎng)護管理資金主要由用路者負擔，解決稅負不公平問題?！?br />
“這其中可能還存在相關部門之間的博弈?！标悜棽聹y道，由于稅和費的征收主體分屬不同的部門，收入的流向也不一樣，因此，繼續(xù)收費或許也是出于部門利益的考慮。
“高速公路收費，更多的是管理和社會問題。”交通運輸部一位相關人士告訴《中國新聞周刊》，很早以前，高速公路里程還沒有達到現(xiàn)在這么大規(guī)模時，交通運輸部就有專家提出減少收費站，卻并沒有被采納。現(xiàn)在，隨著高速公路建設加快，收費站越來越多，更不可能減少收費站。
建設的步伐不宜過快
過去30年的數(shù)據(jù)表明，面對滾雪球般越來越多的債務和巨大的養(yǎng)護成本，不能將所有的希望都寄托在使用者付費上，引入社會資本才是治本之策。
2015年5月7日，財政部、交通運輸部公開發(fā)布意見，決定在收費公路領域鼓勵推廣政府和社會資本合作(PPP)模式。并且提出，收費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報的，再依法給予融資支持，項目沿線一定范圍土地開發(fā)使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本的，可考慮給予合理的財政補貼。對符合《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》要求的項目，可按照交通運輸重點項目資金申請和審核規(guī)定，申請投資補助。
而在此次修訂草案中，也多處體現(xiàn)了鼓勵推廣政府和社會資本合作模式。通過規(guī)范的特許經(jīng)營制度、合理定價，保障合理的投資回報，從而鼓勵和吸引社會資本投資公路建設。
這或許能對正在觀望的社會資本有一絲推動。
在喬寶云看來，公路是公共服務，使用者付費是PPP模式中一個重要的償還機制，但在投資前，需要對項目進行充分地可行性研究，如果確實收不回成本，就要考慮為什么要建如果建設不是單純出于經(jīng)濟目的，那么政府就要考慮補貼的方式。PPP項目中有這樣的一類，政府不是根據(jù)使用量，而是根據(jù)其提供的設施規(guī)模給予補貼，但相對于全國來說，這種類型的項目占比很校
談到償債期后的收入歸屬問題，喬寶云認為，過去用于補償項目的錢，現(xiàn)在成為了政府資產(chǎn)的自然增值，收入屬于大家，可以用于補償其他尚未還貸的高速公路，也可以用于其他公共服務，但一定要進入預算，統(tǒng)一安排。他建議，對這類公共服務制定收費標準時，要充分聽取民意，以聽證的方式進行?！叭绾巫屪罱K的定價得到老百姓真正的認可，這對政府治理能力也是一個巨大的考驗?！?br />
“無論PPP還是地方政府債務，都會影響到銀行的壞賬，所以要適當控制規(guī)模，攤子不能鋪得太大。”陳憲表示，盡管在經(jīng)濟下行的時候，通過推動基礎設施建設，能拉動當?shù)亟?jīng)濟增長，但高速公路修好后，償債能力和現(xiàn)金流都變得較差，這種情況下，如果使用者不多，很長一段時間內(nèi)別說還本，付息都很困難。因此，政府要充分考慮償債成本和過程中發(fā)生的其他問題。
本文首發(fā)刊載于《中國新聞周刊》總第718期
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編輯:仇廣宇
(原標題：高速公路“買路錢”該誰出？)
本文來源：中國新聞周刊
