《收費公路管理條例》修訂不能“單兵突進”
2015-08-18
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高速公路償債到期后仍然征收基于養(yǎng)護管理需要的通行費，實質上就是立法機關對原有承諾的改變，需要立法機關說明修法理由，并在充分聽取民意后作出修法決策，才是尊重社會公眾表現(xiàn)
顧大松|文
東南大學交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任
7月21日，交通運輸部公布《收費公路管理條例（修訂稿）》（下稱“修訂征求意見稿”），向社會公開征求意見?！缎抻喺髑笠庖姼濉芬?guī)定高速公路償債與經營期限屆滿后，仍然可以基于養(yǎng)護管理需要收費的條文，引發(fā)了社會的熱議。筆者曾在《南方周末》上發(fā)表《收費公路管理條例修改不能架空公路法》一文，認為《修訂征求意見稿》增加上述收費類型，在現(xiàn)行公路法上沒有依據，即使具備合理性，也應當通過修訂《公路法》相關條文推動。言下之意，沒有《公路法》的上位法依據，作為行政法規(guī)的《收費公路管理條例》不能增加高速公路償債到期后新的收費類型，否則應屬違法。在接受相關媒體采訪時，筆者也表達了同樣的觀點。
但是，近期多家主要媒體包括人民日報、中國交通報等，就同一問題采訪多位專家時指出，該項修改符合《公路法》，也有《預算法》上有關政府性基金條款的依據。有了多位專家支持，有網站甚至調侃式地將相關報道標題改為——“收費公路條例修訂內容違法了？讀書少，別騙我”。
那么，《修訂征求意見稿》究竟能否規(guī)定高速公路償債或經營到期基于養(yǎng)護管理的收費？這個理得辯，這個事要明。正如中國交通新聞網“通行費用于收費公路養(yǎng)護符合《公路法》精神”報道中，接受采訪的北京大學鄧峰教授所說：“公共產品和公共政策，往往都是通過公開辯論的政治過程，形成良好的解決方案。”
首先，現(xiàn)行《公路法》僅只確定了收費公路經營期內征收通行費用于養(yǎng)護，并不支持經營到期后的高速公路繼續(xù)征收基于養(yǎng)護性質的通行費。
媒體報道中，認為《修訂意見稿》規(guī)定高速公路經營到期后基于管養(yǎng)目的征收通行費合法的專家學者，主要以《公路法》第六十六條為依據：“依照本法第五十九條規(guī)定受讓收費權或者由國內外經濟組織投資建成經營的公路的養(yǎng)護工作，由各該公路經營企業(yè)負責”。如北京大學法學教授鄧峰就表示：“事實上，30多年來，我國的收費公路一直都在執(zhí)行‘收費養(yǎng)護’，征求意見稿只是延續(xù)并用文本確認了這一規(guī)定?！豆贩ā凡]有對高速公路養(yǎng)護進行明確的規(guī)定，而此次征求意見稿提出用收費解決高速公路養(yǎng)護問題，不僅沒有違反上位法，反而更是作為下位法對《公路法》具體的擴展，是對‘具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定’的落實?！?br />
上述觀點的明顯錯誤在于混淆了經營期內的收費與經營期屆滿后的收費?！豆贩ā返诹畻l規(guī)定：“有償轉讓公路收費權的公路，收費權轉讓后，由受讓方收費經營收費權的轉讓期限由出讓、受讓雙方約定并報轉讓收費權的審批機關審查批準，但最長不得超過國務院規(guī)定的年限國內外經濟組織投資建設公路，必須按照國家有關規(guī)定辦理審批手續(xù)；公路建成后，由投資者收費經營收費經營期限按照收回投資并有合理回報的原則，由有關交通主管部門與投資者約定并按照國家有關規(guī)定辦理審批手續(xù)，但最長不得超過國務院規(guī)定的年限”上述《公路法》規(guī)定以“收回投資并有合理回報的原則”確定經營性公路收費期限，因此，該法第六十六條規(guī)定的“經營性公路養(yǎng)護由各該公路經營企業(yè)負責”適用于收費公路經營期限內，不包括經營期限屆滿后情形。一旦經營期限屆滿，依《公路法》第六十五條規(guī)定：“由國內外經濟組織依照本法規(guī)定投資建成并經營的收費公路,約定的經營期限屆滿,該公路由國家無償收回,由有關交通主管部門管理”而且，作為《公路法》的下位法的《收費公路管理條例》第三十條也規(guī)定：“收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費。政府還貸公路在批準的收費期限屆滿前已經還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費?！边@表明，作為實施《公路法》的國務院《收費公路管理條例》，已經明確了收費公路收費期限屆滿后終止收費的要求。依據《公路法》第六十六條規(guī)定主張高速公路在收費期限屆滿后可以基于養(yǎng)護征收通行費的觀點，實際上是偷換法律概念，混淆了現(xiàn)行《公路法》與《收費公路管理條例》一以貫之的立法本義。因此，筆者在《收費公路管理條例修改不能架空公路法》一文中就主張，即使高速公路償債或經營到期后基于養(yǎng)護征收通行費具有合理性，也有迫切的現(xiàn)實需要，也當通過修訂《公路法》來處理這個問題，以實現(xiàn)依法修法。
其次，《預算法》作為程序法，并不能作為高速公路償債或經營到期后基于養(yǎng)護需要征收通行費的直接依據，仍然需要實體法上的《公路法》明確依據。
8月3日發(fā)表的“人民日報五問收費公路改革：收費期限為何延長”一文中，交通干部管理學院張柱庭教授指出，高速公路償債或經營到期后基于養(yǎng)護需要收取通行費有《預算法》上的依據。張柱庭教授認為，根據《預算法》，預算包括一般公共預算、政府性基金預算等，一般公共預算支出主要用于一般公共服務，如科教文衛(wèi)體、農業(yè)環(huán)保等方面，而政府性基金預算則是依照法律法規(guī)規(guī)定在一定期限內向特定對象籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展，“結合高速公路選擇性通行的特性，其養(yǎng)護管理費用屬于政府性基金預算完成的任務。本次修訂是對《預算法》的補充和細化，是有上位法依據的?！?br />
《預算法》雖然也規(guī)范實體問題，但更多的內容與篇幅則是預算管理機構編制和修改預算草案的程序、行政機關修改和通過預算草案的程序、立法機關修改和批準預算的程序以及預算執(zhí)行與監(jiān)督過程中的職權與程序等預算管理流程方面的規(guī)定，因此主要是程序法。在程序法意義上，《預算法》中有關政府性基金預算管理規(guī)定應以相關實體法為依據的，如張柱庭教授所引用的《預算法》第九條中，就明確“政府性基金預算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算?！边@里的“法律、行政法規(guī)”即為政府性基金征收的實體法依據，如果具體到收費公路問題上，就是需要以《公路法》為中心的法律法規(guī)依據。也就是說，《預算法》不能確定高速公路償債或經營期滿后能否基于養(yǎng)護需要征收通行費，只能由實體法上的《公路法》來確定。因此，用程序法意義的《預算法》有關政府性基金相關規(guī)定來論證實體法上新的高速公路收費形式，是一種倒果為因的循環(huán)論證，也顛倒了《預算法》與《公路法》之間的法理邏輯。
最后，《收費公路管理條例》修訂不能單兵突進，應當系統(tǒng)處理好與人大修法、交通財稅治理體制變革及與社會公眾合理訴求的關系，方能真正推動收費公路制度的科學變革。
《收費公路管理條例》修改應與人大立法權相協(xié)調。一方面，如前所述，現(xiàn)有收費公路還貸期限或經營期限屆滿后停止收費，是《公路法》的立法本義，而《收費公路管理條例》第三十條有關收費公路到期后必須停止收費的規(guī)定，就是人大立法本義的直接貫徹。在某種意義上，《公路法》的規(guī)定就是國家對社會公眾的莊嚴承諾，人們也因此形成了收費公路到期后免費通行的合理預期。因此，高速公路償債到期后仍然征收基于養(yǎng)護管理需要的通行費，實質上就是立法機關對原有承諾的改變，需要立法機關說明修法理由，并在充分聽取民意后作出修法決策，才是尊重社會公眾表現(xiàn)。換言之，增設迥異于現(xiàn)有《公路法》之外的重要收費形式，必須通過人大立法（或人大常委會修法）的方式進行，這不僅是依法立法的基本要求，也是國家信守法律承諾、依民意改變法律的重要表現(xiàn)。
《收費公路管理條例》修改需要科學系統(tǒng)的交通財稅治理體制支持。正如交通運輸部修訂說明所指出的，《收費公路管理條例》修改是落實全面深化改革、適應預算法修訂后財稅治理體制改革的體現(xiàn)，因此特別將收費還貸公路與經營性公路調整為政府還債公路與特許經營公路。但是，這種轉變不僅是收費公路名稱的轉變，實質上是交通財稅治理體制變革在收費公路領域的重要體現(xiàn)，是落實黨的十八屆三中全會決定關于“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的判斷，在交通重要領域開展“事權與財政支出責任相適應”制度改革的具體體現(xiàn)，其修法理念值得肯定。但是，2008年實施“費改稅”改革后，每年國家固定以2008年成品油消費稅基數用于非收費公路的養(yǎng)護管理，在今天已經存在較大的缺口，如國家財政學院王偉教授在人民日報《五問收費公路改革：收費期限為何延長》一文中就批露，2013年國家征收的成品油消費稅只有1443億用于非收費公路的養(yǎng)護管理，不足實際支出的一半。而《公路法》第三十六條明確規(guī)定：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金,具體實施辦法和步驟由國務院規(guī)定依法征稅籌集的公路養(yǎng)護資金,必須專項用于公路的養(yǎng)護和改建”由此可見，《公路法》第三十六條規(guī)定并未得到嚴格執(zhí)行，相應的交通財稅體制也未理順。與此同時，大多數地方高速公路具有重要的國道屬性，基于科學的中央與地方事權關系要求，中央應當通過一定的財政轉移承擔地方的高速公路建設與管理責任，如十八屆三中全會決定就要求：“適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權；……對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。”《修訂征求意見稿》將高速公路的建設與管理事權明確為省級人民政府承擔，由其統(tǒng)一借款、統(tǒng)一收費與統(tǒng)一還債，這實際上是未能科學厘定中央與地方在高速公路建設上的關系，也無法在東、中、西部省份之間均衡實現(xiàn)國家高速公路網建設目標。概言之，在“費改稅”問題上現(xiàn)有公路法確定的重要財稅法體制未理順，而《修訂征求意見稿》又在高速公路領域增加新的不均衡財稅體制，這樣的《收費公路管理條例》修訂只能是建立在浮沙之上，不具有可持續(xù)性。
《收費公路管理條例》的修訂應當積極回應社會公眾的合理訴求。十余年來，收費公路的收費標準一直未進行大的調整，在歷史縱向比較意義上，公路收費標準是偏低的。但是，我國收費公路在高速公路體系中占比過高又是一個不爭的事實，正如上海金融與法律研究員聶日明在“高速公路該如何收費”（刊載于7月27日南方都市報）文中，在比較中美收費公路時指出：“中國的收費公路效益太低”。即使我國社會物流成本較高的原因較為復雜，但占據重要通道的收費公路收費較高的確又是重要致因。因此，降低社會物流成本、推動國家經濟社會發(fā)展是國家收費公路制度改革應考慮的重要目標，現(xiàn)行《收費公路管理條例》秉承《公路法》立法本義，在其第三十條中規(guī)定收費公路到期后必須停止收費，就是看重級差效益高高速公路免收通行費后的積極意義。能不能嚴格執(zhí)行《公路法》要求，理順“費改稅”后的交通財政轉移支付體制后，對部分償債到期后的高速公路免收通行費，通過公共財政支持免費后的高速公路管養(yǎng)？應該是《收費公路管理條例》修訂中的重要選項。質言之，通過收費公路管理法律制度的系統(tǒng)科學的修改，在公路領域推進社會物流成本的降低，恰恰是國家回應社會公眾呼聲的重要立法表現(xiàn)?！?br />
