日本收費公路改革啟示
2015-08-26
公路是我國覆蓋面積最廣、通達程度最深、服務人口最多、公益性最強的交通基礎設施，現(xiàn)有路網(wǎng)中大約有97%的高速公路、61%的一級公路和42%的二級公路是依靠收費政策建成的。受公路建設、養(yǎng)護、融資成本快速上漲和通行費收入增長放緩影響，我國收費公路正面臨巨大挑戰(zhàn)。全國收費公路連續(xù)四年收不抵支，且收支缺口呈加速擴大趨勢；即將到期的收費公路無法按時償清債務；路網(wǎng)分割導致了政府監(jiān)管困難；服務質量問題引發(fā)了社會負面反響，這些問題已經(jīng)嚴重影響了我國公路的健康和可持續(xù)發(fā)展。其他國家在公路發(fā)展中也曾遇到過類似問題，日本通過改革創(chuàng)新收費公路管理模式，很好地解決了這些問題，其模式和經(jīng)驗對我國收費公路管理體制改革，有著重要的啟發(fā)意義和借鑒價值。
日本是市場經(jīng)濟最發(fā)達的國家之一，但其在收費公路發(fā)展過程中一直堅持政府主導的管理模式，因為公路收費是提供公共服務的手段而非目的，收費并不改變其公共產(chǎn)品的本質屬性，而收費公路的壟斷特性和在經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎性地位也決定了應由政府主導。現(xiàn)行的日本收費公路管理模式既不像我國的經(jīng)營性公路，也不同于我國的政府還貸公路，而是吸收了兩者各自優(yōu)點的結合體，即政府主導框架下委托特許專業(yè)公司建設運營的模式，同時也是典型的全路網(wǎng)統(tǒng)借統(tǒng)還的模式。這種分工清晰的模式，很好地理順了政府、市嘗社會之間的關系，降低了日本收費公路融資、建設與維護成本，提高了收費公路的運營效率與透明度，同時還確保了公路網(wǎng)管理的完整統(tǒng)一和公益屬性，更是獲得了日本公眾的廣泛認可和支持。日本收費公路管理模式具體可分為兩個階段。
分工清晰理順政府、市嘗社會的關系
第一階段：“道路公團”模式
1956年，日本制定了《日本道路公團法》，由中央政府投資成立了日本道路公團。道路公團是以建設和管理收費公路為主要業(yè)務的非盈利特殊法人，是執(zhí)行政府決策和規(guī)劃的獨立運作的機構，受國土交通省監(jiān)督。道路公團的資金來源除政府資本金外，主要是債券和票據(jù)的發(fā)行收入、貸款、政府補貼和營業(yè)收入，同時政府給予它各種優(yōu)惠，包括提供舉債擔保、提供用于支付債務利息的補貼、減免包括公司稅在內的各種稅賦。為有效地籌集和利用民間資金，促進高速公路的發(fā)展，日本相繼成立了4個道路公團，日本國家高速公路網(wǎng)基本是依靠這四家道路公團建成的。
第二階段：“資產(chǎn)持有及債務償還機構”模式
2005年10月，日本政府對“道路公團模式”進行了進一步優(yōu)化改革。這次改革的動因主要是基于日本公眾對道路公團負債水平、償還能力和管理效率的擔憂。作為特殊法人的道路公團，在運行的后期由于缺乏競爭機制與成本意識，出現(xiàn)了責任目標模糊、運營效率降低、管理不透明、機構與業(yè)務的自我膨脹等問題。因此，日本政府決定對道路公團的職能進行拆分，先是對道路公團的建設、管理和收費職能進行了企業(yè)化改革。為確保企業(yè)的合理規(guī)模和通過比較競爭建立成本與效率意識，日本按區(qū)域設置了六家相互獨立的國有收費公路特許運營公司，運營公司的外包業(yè)務實行徹底的市場開放，提高管理效率與服務水平；同時成立了“日本高速公路資產(chǎn)持有及債務償還機構”(以下簡稱“機構”)，全面繼承了四家道路公團的公路資產(chǎn)管理和債務償還職能，實現(xiàn)了日本全國收費公路的統(tǒng)借統(tǒng)還?！皺C構”的身份是公益性的獨立行政法人，為了成立該“機構”，特別出臺了《日本高速公路資產(chǎn)持有及債務償還機構法》，其法定目標是在2050年還清日本所有收費公路債務(包括新建續(xù)建所發(fā)生的債務)。2005年成立之初，該“機構”承接的收費公路債務為38.2萬億日元(按當時匯率約為3萬億元人民幣)，截至2014年年底，“機構”的債務余額為29.7萬億日元，已償還了22%的債務本金。
改革后“機構”代表日本政府持有公路資產(chǎn)，并將資產(chǎn)“委托”給六家特許公司，允許其收取通行費。公司除收取通行費外還負責管理維護收費公路。通行費收入扣除約定的養(yǎng)護運營費用后，全額上繳給“機構”，全額用于統(tǒng)籌償還日本收費公路債務。這實質上是一種“代收費”的模式，通行費的絕大部分都上繳給了“機構”，但該模式從程序上優(yōu)先確保了收費公路的管理維護資金需求，使公路通行服務保障和養(yǎng)護維修不受還債等其他因素的擠占和影響。公司獲得的養(yǎng)護運營費用按照滿足成本需求的原則，根據(jù)物價因素和收費里程變化定期調整。因此，通行費并不是公司的贏利點，公司是通過服務區(qū)經(jīng)營、沿線廣告、信息服務等方面獲得利潤。但是，在養(yǎng)護質量與服務標準達標的前提下，公司通過技術創(chuàng)新和效率提高所節(jié)約的養(yǎng)護運營費用可歸公司所有，從而充分調動了公司的積極性。
新建收費公路項目需經(jīng)“機構”同意，由公司負責項目初始融資，組織公開建設招標，并負責施工質量的監(jiān)管。建成后的公路資產(chǎn)和建設債務經(jīng)過驗收審計后全部移交給“機構”，同時簽訂特許運營合同。由于公路建設質量的好壞決定了未來維護的工作量與費用支出，在定額管理和服務結果考核的框架下，也決定了公司可結余資金的多少，使公司利益與社會利益達成了一致，公司有充足動力對建設施工過程實施嚴格監(jiān)管，積極研究和采用新材料、新技術、新工藝，主動提高收費公路的建設水平。
“機構+特許公司”模式最突出的優(yōu)越性，就是將市場調節(jié)這只“看不見的手”與政府管理這只“看得見的手”在“公共產(chǎn)品”的提供和管理中有機結合起來，通過職能轉變和管理模式創(chuàng)新，將應由政府負責的公益性職能進一步加強，將可以通過市場機制實現(xiàn)的職能全面下放，充分發(fā)揮企業(yè)的活力與專業(yè)優(yōu)勢，通過相互比較競爭提高效率和服務水平。該模式對我國收費公路管理有四個方面啟示。
“看不見的手”與“看得見的手”有機結合
通過公路資產(chǎn)持有確保政府主導
“機構”代表日本政府持有收費公路資產(chǎn)，扮演著“業(yè)主”角色，而特許公司在建設階段是“臨時融資平臺”和“代建人”，公路建成后進行資產(chǎn)與債務移交，同時公司與“機構”簽署特許運營協(xié)議，成為替“業(yè)主”管理資產(chǎn)的“物業(yè)公司”角色。這種BTO的模式，既確保了政府在收費公路領域的主導地位，避免了經(jīng)營性收費公路游離于行業(yè)管理之外的現(xiàn)象，也消除了由企業(yè)主導時利用公路壟斷特性謀取暴利的可能，而非營利的收費模式也更容易被社會公眾理解和接受。
實行統(tǒng)借統(tǒng)還降低公路收費標準
日本收費公路發(fā)展與我國類似，早期修建的收費公路造價低、流量大、還債能力強，主要集中在東京、大阪周邊，后期修建的公路造價高、工程難度大、交通量孝還債能力弱，且分布在相對欠發(fā)達地區(qū)，如果實行項目單獨核算，就會出現(xiàn)數(shù)倍于平均水平的收費標準，超出公眾承受能力，但如果不提高收費標準，一些項目又會出現(xiàn)嚴重債務危機。因此日本政府通過“機構”實行了全國收費公路統(tǒng)借統(tǒng)還，通過交叉補貼，基本統(tǒng)一了全日本的通行費標準，還消除了債務風險。結合全日本收費公路債務與收入情況，通過精密測算，日本政府在2005年改革時整體降低了10%的收費標準。日本相關法律還規(guī)定，“機構”每年的資產(chǎn)變化、通行費收入、還債支出、債務余額等情況必須定期公布，接受社會監(jiān)督，消除公眾“債務越還越多”和“無法按時償還”的擔憂。
發(fā)行債券降低收費公路融資成本
目前，日本收費公路建設資金主要是以專項債券等低成本融資方式為主，2005年12月至2013年2月，“機構”共發(fā)行了101筆“日本高速道路保有債務償還機構債券”，總額為41528億日元，債券最小面值為1000萬日元(62萬元人民幣)，這種方式投資門檻低，對投資者沒有任何限制，上至銀行企業(yè)、養(yǎng)老基金，下至一般百姓甚至退休老人，都可以自由公平參與，加之投資渠道簡單透明，形成了供小于求的債券發(fā)行方市場，在滿足融資規(guī)模的前提下，通過投資者間的競爭得到了最低的票面利率(融資成本)，最新一期利率僅為0.781%，略高于日本國債，這也是通過市場機制所確定的收費公路投資“合理回報率”，得到了日本全社會的認可。這種發(fā)債的方式也使得廣大公眾的利益與收費公路的利益達成了一致，提高了公路收費政策的社會支持度。2009年，當時執(zhí)政的日本民主黨試圖推行日本高速公路免費，遭到了68.1%的公眾反對(其中就包括很多購買了收費公路債券的公眾)，支持高速公路免費的只有26.1%。反觀我國現(xiàn)行的收費公路融資模式，動輒數(shù)十億元的投資門檻，在“拒絕”大量只需較低回報率的中小投資者和公眾投資需求的同時，也提高了收費公路整體的融資成本。
收費公路實行統(tǒng)一和專業(yè)化管理
日本收費公路按區(qū)域組建了六家國有全資特許公司，這種投資、還債與建設運營相分離的模式，確保了收費公路建設運營的專業(yè)性和路網(wǎng)管理的完整性，避免了公共利益與投資利益的矛盾問題。特別是隨著收費公路里程的增加，特許公司運營管理的邊際成本持續(xù)下降。與一路一公司和誰投資誰運營的模式相比，不需要組建新機構，裝備和人員也可以統(tǒng)一調配，大幅降低了日本收費公路網(wǎng)的運營成本，避免了路網(wǎng)分割管理帶來的協(xié)調成本，實現(xiàn)了路網(wǎng)服務水平的標準化和均等化，也完成了日本全國收費公路聯(lián)網(wǎng)收費和全路網(wǎng)路況信息服務。
我國收費公路政策設計之初，目的僅是通過收費解決建設資金問題，因此，我國收費公路管理模式都是從建設角度考慮的，收費公路也被分為還貸性和經(jīng)營性兩種，政府要么一管就管到底，要么就完全交由投資者自己去運作。而這些收費公路對公眾來說，其實應該是完全相同的公共產(chǎn)品，提供的也應該是水平一致、標準相同的均等化公共服務。在收費公路的實際管理中，政府和企業(yè)由于價值取向和目標不同還產(chǎn)生了種種矛盾，政府和公眾希望能以最低的成本提供盡可能好的公共服務，企業(yè)希望借助公路的壟斷特性實現(xiàn)利益最大化，為此還發(fā)生了還貸性公路被違規(guī)無償劃撥給企業(yè)牟利的問題，受到了社會公眾的質疑。轉變政府職能，就是要解決好政府與市嘗政府與社會的關系問題，通過簡政放權，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用；同時把政府工作重點轉到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義上來。既要把該放的權力放開放到位，又要把該管的事務管住管好。
日本收費公路采取的政府與企業(yè)分工合作的模式，很好地協(xié)調了政府、市場和社會間的關系，充分利用了各方的優(yōu)勢和資源，調動了各方的積極性，實現(xiàn)了三方“共贏”。這對我國未來建好、養(yǎng)好、管好收費公路有著重大的啟發(fā)作用和借鑒意義。收費公路進一步突出公共產(chǎn)品屬性，是公路創(chuàng)新投融資機制，確保收費公路可持續(xù)發(fā)展的基石，只有進一步強化收費公路的公益性，才能更好地讓社會公眾理解和接受收費公路政策，才能順利實施“兩個公路體系”發(fā)展戰(zhàn)略。為此，必須從統(tǒng)一所有權、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務、統(tǒng)一標準的角度重新思考和設計我國收費公路的發(fā)展模式，只有跳出舊有的管理模式和習慣性思維，通過轉變職能，創(chuàng)新收費公路管理模式，才能實現(xiàn)收費公路建、管、養(yǎng)的良性循環(huán)，才能確保收費公路的健康和可持續(xù)發(fā)展，為經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾提供更高效率、更高水平、更優(yōu)品質、更加透明的公路出行服務。
