初論中國城市交通供給側(cè)結構性改革與需求側(cè)管制
2017-02-03
編者按：
城市交通問題復雜，涉及公共品的供給、使用者的權利、新技術的變革等。本文作者系資深交通專家，以“供給側(cè)改革”發(fā)散，對現(xiàn)實中普遍存在的城市交通規(guī)劃、管理、政策措施等問題，進行了系統(tǒng)的梳理。文章所闡發(fā)的內(nèi)容，與“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”等原意，或許并非完全貼合，但足以引起思考。
改革開放至今，中國的城市與交通發(fā)展走過40年。中國人口凈增4億，城市化水平由19%提高到56.1%，城鎮(zhèn)人口由1.8億增加到7.9億，凈增六億多，翻了兩番多。民用汽車由155萬輛增加至2015年底的1.7億輛，增長了108倍！可以說，中國的機動化進程，是在沒有充分思想準備、制度準備、政策準備和法制準備的背景下，以機動車爆炸式增長為特征，飛奔而來的。
盡管在汽車產(chǎn)業(yè)政策出臺之初，中國城市交通界的有識之士表達了極大擔憂，提出了相應的忠告和建議，但遺憾的是，他們微弱的聲音，很快被以GDP增長為主導、幾乎無條件迎合汽車數(shù)量增長的強大聲音淹沒了。
中國城市交通發(fā)展到今天，面臨非常嚴峻的形勢。面對城市道路交通日益擁堵，各城市政府紛紛投入巨資，建設或改善道路交通基礎設施。應該說，這些投資和建設大部分是必要的，也是有成效的。
畢竟，中國城市道路交通基礎設施薄弱，與發(fā)達國家比差距巨大。在城市化與機動化聯(lián)動發(fā)展進程中，道路交通基礎設施建設，既可彌補綜合交通體系原先的不足和短板，增強道路交通供給與服務能力；又可拉開城市框架，引導城市功能疏散和結構優(yōu)化。
但客觀講，中國城市交通建設和發(fā)展中，有很多令人擔憂的問題與教訓。如城市交通發(fā)展戰(zhàn)略與政策缺乏頂層設計；對小汽車過度依賴縱容；城市與交通規(guī)劃理論和規(guī)范標準體系嚴重落伍；重設施建設，輕系統(tǒng)管理；重供給能力提升，輕需求調(diào)控，等等。
另外，城市交通基礎設施建設中，存在大量無效投資；城市交通管理中，以人海戰(zhàn)、運動戰(zhàn)、疲勞戰(zhàn)為主，相應的科學化、法治化、精細化、長效化管理嚴重缺失；城市交通需求管理措施中，存在被動應對、粗放強制等問題。不同交通政策措施中，存在著相互脫節(jié)、相互沖突、自相矛盾的狀況——如城市規(guī)劃與交通規(guī)劃脫節(jié)，交通建設與交通規(guī)劃背離，交通管理與交通政策背反等。
還有，對不可再生能源的依賴，中國石油能源進口依賴程度超過60%。另外，因城市交通行業(yè)的投資，城市政府公共財務負債水平攀升，這種局面也已到了拉警報的時候了。
中國的城市交通發(fā)展沒能擺脫“當斯定律”的魔咒（單純依賴道路設施建設迎合小汽車交通需求，非但不能滿足其需求，反而誘增更多機動車交通，非但不能緩解擁堵，反而令其進一步加?。恍抑氐噶宋鞣絿页鞘泻托屡d工業(yè)化城市的老路和覆轍。這樣的形勢若不能及時扭轉(zhuǎn)，其后果可能要比這些國家和城市更糟糕。
他山之石可以攻玉
西方國家和新興工業(yè)化國家與地區(qū)，在經(jīng)歷小汽車爆發(fā)式增長帶來的黑暗交通年代后，很快覺醒，意識到城市交通理性發(fā)展之路，是必須及早擺脫過度依賴小汽車交通，優(yōu)先建設多模式高品質(zhì)完整公共交通體系，道路交通基礎設施資源應優(yōu)先保障步行、自行車和公共交通路權，對小汽車的擁有（高額牌照稅）、使用（高額燃油稅，擁堵費）、停放（高額停車費）進行約束等。
對中國城市交通發(fā)展而言，需要廣泛學習借鑒國際行之有效的先進理念、技術和經(jīng)驗。香港、新加坡、臺北、首爾等上世紀80年代興起的亞洲四小龍城市交通發(fā)展路徑、政策和經(jīng)驗，更值得學習借鑒。其經(jīng)驗主要體現(xiàn)在：第一，有節(jié)制地建設大容量軌道交通（目前建成使用的軌道交通里程都在300公里以內(nèi)），并與土地開發(fā)緊密配合；第二，大幅度開辟公交專用道，提供公交優(yōu)先路權保障；第三，發(fā)展多層次公交體系，包括中巴小巴支線公交和靈活公交等；第四，適度完善道路網(wǎng)體系建設；第五，對小汽車擁有、使用和停放實行高費用管制調(diào)控。這些以人為本、綜合施策，精明增長、精打細算，花小錢辦大事的寶貴經(jīng)驗很值得我們學習。
應該說，在中國城市交通當前發(fā)展階段，供求矛盾還是主要矛盾，而在供求矛盾背景下，既有供給側(cè)結構性失衡的問題，也有需求側(cè)引導、調(diào)控和管理的問題。這兩方面的問題交織，使中國的城市交通發(fā)展態(tài)勢十分令人擔憂。
城市交通問題必須以綜合、協(xié)同、動態(tài)為原則。從綜合交通體系上，進行整體思考、系統(tǒng)認識、綜合施策、標本兼治。同樣，對城市交通供給側(cè)結構性改革的認識，也應回歸整個交通體系的構建和發(fā)展。城市交通的供給側(cè)矛盾，既是剛需要求，也還有進一步優(yōu)化提升的空間；同時，交通基礎設施供給方式、供給結構、供給路徑等，還有很多問題需要認真研究。此外，不能光強調(diào)供給側(cè)改革，需求側(cè)改革更重要，這兩點不可偏廢。
城市交通的供給側(cè)結構性改革
2016年初，習近平總書記在中央財經(jīng)工作領導小組會議上，提出經(jīng)濟領域要推行供給側(cè)改革，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。仔細想來，這“三去一降一補”供給側(cè)結構性改革舉措，對城市交通發(fā)展也適用，需要全面思考，對癥下藥。
第一，“去產(chǎn)能”。城市交通領域去什么產(chǎn)能？核心問題仍圍繞城市交通發(fā)展理念，是以人為本，還是以車為本？這四十年，各地城市政府對道路交通基礎設施建設投入非常大，但主要投入的產(chǎn)能用于什么？目的是機動車排堵保暢，卻忽視了公共交通、步行和自行車交通的優(yōu)先供給和優(yōu)先發(fā)展。這是問題關鍵。其直接后果是，一方面助長了小汽車爆發(fā)式增長的勢頭，另一方面延誤了綠色交通優(yōu)先發(fā)展最佳時機，從而導致不少城市路越建越堵。
更突出的是一些城市將城市快速路直接修建到市中心，使本已不堪重負的市中心交通雪上加霜。甚至有的城市提出以TOD（TOD原意是公交導向的城市開發(fā)，不是簡單的交通導向的城市開發(fā)，更不是小汽車交通導向的城市開發(fā)！）為名，要將高速公路修到市中心，而在人煙稀少的郊外修建大容量軌道交通！這實際是一種違反科學規(guī)律的反效投資建設！總有一天，當政府和市民真正覺醒，很可能會像美國的波士頓、韓國首爾等城市，將已在市中心建設的這些不適當?shù)目焖俚缆凡鸪焉鷳B(tài)、生活空間還給城市，復興那里的優(yōu)美環(huán)境，以及商業(yè)與生活氣息。
還有公共交通領域存在的缺乏科學規(guī)劃、盲目決策而造成的低效投資。如各地正在興起的豪華有軌電車建設，又比如南京的跨石臼湖軌道交通、廈門的高架自行車道、廣東的超級綠道工程等。這些低效投資，盡管一時拉動了當?shù)谿DP，但并未吸引和提升公交客流，或為綠色交通出行改善帶來明顯實質(zhì)性幫助，還給政府背上沉重的運營維護成本包袱。
第二，“去庫存”，城市交通的庫存在哪里？比如停車供給。一方面，停車供給嚴重不足，從原來的標準看，完全不適合機動車時代；但另一方面，現(xiàn)在調(diào)整的停車配置標準，幾乎全球最高，可這也不能滿足停車現(xiàn)狀需求，還想要進一步調(diào)高停車配建標準。
實際上，這也是不動腦子的傻瓜舉動：沒有體現(xiàn)“以靜制動”和差別化供給的城市交通發(fā)展理念與策略；停車供求矛盾突出的老城區(qū)、中心區(qū)，不宜盲目增加停車供給；老舊建筑無法通過提高配建標準緩解供求矛盾；新區(qū)建筑過高的停車配建，既可能造成大量停車庫存，更會造成新區(qū)過度機動化，使新區(qū)交通比老城交通更擁堵。如果再這樣下去，就要挖至地下三層、四層、五層，甚至更多層，來建設地下停車庫。這些庫存沉積下來，是否只能成為負資產(chǎn)？是否還可能轉(zhuǎn)化用途？其以后的用途是什么？
再看很多大城市，公共汽車高達數(shù)千乃至數(shù)萬輛，大家都在質(zhì)疑政府補貼過多，但其中又有多少有效的供給產(chǎn)能？這是否也需要反思？
另外，出租汽車一直被認為供不應求，這其實是一個認識誤區(qū)。因為，出租車交通不屬于普惠性的基本公共服務。而現(xiàn)在網(wǎng)約車出現(xiàn)，以共享經(jīng)濟、新科技為名，希望對其無限制放開、無節(jié)制發(fā)展。但城市道路交通資源整體存在嚴重的供求矛盾，這樣做是否合理與可行？這個“庫存”又如何去？眼下，國家和地方網(wǎng)約車管理新政陸續(xù)出臺。而新政出臺后，受限的網(wǎng)約車出現(xiàn)隨意加價的亂象，更暴露了所謂“分享經(jīng)濟”的虛妄。
第三，去杠桿。交通系統(tǒng)領域的“杠桿”很多，包括輿論、機制等。中國真正進入小汽車普及的時代，不過二十年左右。中國是全世界公車最盛行的國家。公車既是權力象征，又是假公濟私的便利工具。在這種狀況下，決策者、管理者即使口頭支持公交優(yōu)先，但其愿望和行動都是要為小汽車交通創(chuàng)造便利。公交優(yōu)先口號喊了快40年，因體制機制和法制保障，實質(zhì)推動舉步維艱，包括限牌限號、擁堵收費、停車費調(diào)整等，這些圍繞小汽車交通調(diào)控的政策，每次都會受到不同部門、不同專家的質(zhì)疑，每每胎死腹中。中國城市交通政策對小汽車交通過于寬松，中國的小汽車交通進入嚴重非理性的誤區(qū)。
第四，再說降成本，包括出行者成本、物流成本、城市運營成本、政府管理成本等。這些情況很復雜，需要反思、研究和改進的地方也很多。當下中國城市居民出行，其直接擔負的經(jīng)濟成本不高，但日益嚴峻的交通擁堵造成的出行者時間成本和體力成本、與空氣污染相應的健康成本、不同交通方式管理體制分割造成的企業(yè)物流成本、非理性交通發(fā)展政策導致的全社會邊際成本等，都很高。
第五，補短板。城市公共交通短板很多，需要從規(guī)劃體系全面反思。
城市軌道交通短板的問題很沉重，既有總體供給水平問題，又有體系層次結構問題，還有建設標準、制式模式、運行組織等多方面問題。一味簡單追求軌道交通規(guī)劃建設里程數(shù)，非但不能有效發(fā)揮大容量公共交通方式應有的效能和作用，更會給城市政府背負沉重的財政包袱。
路面公共交通的路權保障缺失，是制約公共交通準點率、吸引力的關鍵短板。
經(jīng)濟實用的中運量公交以及快線公交、支線公交、學校醫(yī)院公交、定制公交等多樣化公交的缺失，是制約公共交通優(yōu)先發(fā)展、主導發(fā)展的第三大短板。
而保障公共交通公益性與政府和公交企業(yè)財務可持續(xù)的制度缺失，是制約公共交通健康發(fā)展的第四塊短板。
這些問題必須正視，探索妥善解決方案。城市快速路要保持城市必要的基本機動性，既不能過于依賴和過度建設，也不能完全缺失。城市支路網(wǎng)的缺失，是中國城市普遍存在的突出問題，既影響公交線網(wǎng)服務覆蓋，又影響步行和自行車交通系統(tǒng)完善和城市的微循環(huán)交通組織?？拓涍\綜合樞紐、精細化交通設計和設施配置的短板，也在中國城市中普遍存在。此外，我國城市交通領域中的制度缺失、法治缺失等，這類短板更多。
城市交通需求管理
城市交通需求側(cè)調(diào)控和供給側(cè)改革必須聯(lián)動，其核心問題是小汽車交通政策，包括小汽車擁有、使用、停放等方面。在需求側(cè)如何引導小汽車交通理性消費，我們可借鑒歐洲城市，還包括新加坡、日本等國家和香港、臺灣等地區(qū)的經(jīng)驗。
小汽車交通發(fā)展到目前階段，確實需要全面反思。低成本擁有、低成本使用、低成本停放、低成本違章違法的政策，再也不能繼續(xù)下去了。
此外是土地利用政策，希望從公交都市、公交社區(qū)、公交樓宇等多個層面，全面構建一種真正能讓人短距離、高效率、安全舒適出行的緊湊型城市空間模式、集約化土地使用和低碳綠色化交通模式。
還有，如錯時上下班、鼓勵合乘、鼓勵在家辦公、公交換乘優(yōu)惠、鼓勵共享單車等多種交通減量、錯峰等交通需求管理策略也是值得積極嘗試和推廣的。
結語
過去以增量和體系構建為主的綜合交通體系規(guī)劃，需要進行重大革新與回歸，重新審視如何從空間經(jīng)濟學、人的行為經(jīng)濟學、行為心理學等角度，構建交通規(guī)劃體系、交通研究體系。
有四點建議：一是交通規(guī)劃要從機動性導向的增量規(guī)劃體系回歸到以人為本導向的人和物的可移動性規(guī)劃體系；二是要從單純的設施規(guī)劃導向回歸到政策規(guī)劃、設施規(guī)劃、管理規(guī)劃等同步的規(guī)劃體系；三是需要從愿景目標導向的規(guī)劃回歸到目標導向和問題導向并重的體系規(guī)劃、改善規(guī)劃和行動規(guī)劃的融合；四是回歸到健康城市、健康交通導向的城市與交通整合規(guī)劃，并突出公交導向、綠色交通導向的城市空間模式、土地開發(fā)模式、日常生活與出行模式建構和營造。
（衷心感謝汪光燾先生、全永燊先生、楊東援先生、徐康明先生等前輩、學長不吝指正?。?原標題：初論中國城市交通供給側(cè)結構性改革與需求側(cè)管制)
本文來源：澎湃新聞網(wǎng)
