收費公路專項債券來了貸款修路、收費還貸終結
2017-07-14
（原標題：收費公路專項債券來了“貸款修路、收費還貸”模式終結）
重點支持“一帶一路”、京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶項目建設。
繼土地儲備專項債券之后，今年8000億元的地方政府專項債券迎來第二個分類品種——收費公路專項債券。
7月12日，財政部和交通運輸部公布《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（下稱《辦法》），2017年在政府收費公路領域開展試點，發(fā)行收費公路專項債券，規(guī)范政府收費公路融資行為。
這意味著地方政府通過融資平臺公司來“貸款修路、收費還貸”的模式徹底終結。中央部委一邊在嚴打地方政府違法違規(guī)舉債擔保，堵死地方舉債“后門”，另一邊則疏通健全政府債券渠道，穩(wěn)步開好政府規(guī)范舉債的“前門”。
長期關注地方政府債務的上海財經大學教授鄭春榮告訴第一財經，相比于此前地方政府專項債券打包發(fā)行，市場難以分辨風險，今年6月以來財政部在土地儲備、收費公路等領域單獨發(fā)行專項債券更加科學合理，債券市場的市場定價功能將進一步發(fā)揮作用。不難預測，隨著試點經驗的不斷積累，今后將推出如市政建設等更多的專項債券品種。
終結“貸款修路、收費還貸”模式
“貸款修路、收費還貸”的收費公路政策，在1984年底由國務院批準出臺。這一政策打破了公路建設單純依靠財政投資的機制束縛，形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的多元化投融資格局，促進了我國公路基礎設施建設和發(fā)展。
所謂政府收費公路，是由縣級以上政府作為投資主體、采用政府收取車輛通行費等方式償還債務而建設的收費公路，主要包括高速公路和收費一級公路等。有時也被稱為政府還貸公路。
交通部數據顯示，截至2014年底，我國公路網中有超過98%的高速公路、61%的一級公路和42%的二級公路，都是依靠收費公路政策建成的。政府收費公路的快速發(fā)展，也帶來了政府債務的膨脹，政府還貸收支缺口擴大，不過債務風險總體可控。
根據交通部近期發(fā)布的《2016年全國收費公路統計公報》，截至2016年底，全國政府還貸公路里程約10萬公里，累計建設投資總額約3.8萬億元，年末債務余額約2.6萬億元。在這2.6萬億元的債務中，主要是高速公路債務，余額約2.4萬億元。2016年政府還貸公路收支缺口2150.6億元，比去年增長約22%。
為了防范和化解交通領域新增債務風險，改變傳統的政府收費公路“貸款修路、收費還貸”模式迫在眉睫。
財政部有關負責人在答記者問時表示，隨著預算法(2014年修訂)的實施和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)的印發(fā)，地方原有各類交通融資平臺的政府融資功能被取消，發(fā)行地方政府債券成為地方政府實施債務融資新建公路的唯一渠道。政府收費公路“貸款修路、收費還貸”模式，相應地改為政府發(fā)行專項債券方式籌措建設資金。
“政府收費公路有長期穩(wěn)定的收益來源，有可靠的通行費和廣告、服務設施收入以及政府收費公路權益轉讓收入作為債務償還的來源，為及時償付專項債券創(chuàng)造了更加有利的條件?！痹撠撠熑朔Q。
中財—鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成告訴第一財經記者，其實2015年國務院剝離地方政府融資平臺公司的政府融資職能后，地方不被允許通過融資平臺公司采用“貸款修路、收費還貸”模式建設收費公路，可以通過地方政府專項債券籌資自己建設，有利于降低融資成本、規(guī)范債務管理，此次推出收費公路專項債券可以更好地滿足地方融資需求。
財政部有關負責人表示，未來一段時期，收費公路建設和融資任務還比較繁重，收費公路專項債券作為政府債券，具有信用等級高、籌資數額大、融資期限長、融資成本低等優(yōu)勢，是收費公路發(fā)展的重要資金渠道。這種更加規(guī)范化、標準化、透明化的融資方式，有利于防范和化解交通領域新增債務風險。
收費公路債券全解析
今年收費公路專項債券額度，已經隨同2017年分地區(qū)地方政府專項債務限額下達。
根據《辦法》，收費公路專項債券是地方政府專項債券的一個品種，是指地方政府為發(fā)展政府收費公路舉借，以項目對應并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、專項收入償還的專項債券。
收費公路專項債券資金專項用于政府收費公路項目建設，優(yōu)先用于國家高速公路項目建設，重點支持“一帶一路”、京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶的政府收費公路項目建設。收費公路專項債券資金不得用于經營性收費公路，也不得用于非收費公路項目建設，不得用于經常性支出和公路養(yǎng)護支出，也不得用于償還存量債務。
《辦法》還從額度管理、預算編制、預算執(zhí)行和決算、監(jiān)督管理、職責分工等方面，提出了地方政府收費公路專項債券管理的工作要求。
與土地儲備專項債券一樣，此次收費公路專項債券也強調項目收益與融資自求平衡。
《辦法》明確，收費公路專項債券以項目對應并納入政府性基金預算管理的車輛通行費收入、專項收入償還；其中，債券對應項目形成的廣告收入、服務設施收入等專項收入全部納入政府性基金預算管理，除根據省級財政部門規(guī)定支付必需的日常運轉經費外，專門用于償還收費公路專項債券本息。
鄭春榮告訴第一財經，不同的收費公路項目，處在不同的城市或同一城市的不同區(qū)域，其融資風險與債券發(fā)行利率等均有所差異。這就要求投資者認真評估每個項目的債券投資風險，不盲目追求債券的絕對收益率。
《辦法》還落實了收費公路專項債券的市縣政府管理責任，加強財政和交通部門在融資需求、債券發(fā)行、資金使用、償還等方面協調配合。
鄭春榮認為，特定項目的專項債券由相應的主管部門與財政部門共同監(jiān)管，有利于更好地控制財政風險。此前，土地儲備專項債券由財政部門與國土資源部門共同監(jiān)管，此次收費公路由財政部門與交通部門共同監(jiān)管，有利于發(fā)揮各級行業(yè)主管部門的專業(yè)優(yōu)勢，確保項目的真實性、規(guī)范性，為確保償債形成了良好的前期基矗
為了防范債務風險，《辦法》在國發(fā)43號文的基礎上，再一次強調地方各級財政部門、交通運輸部門不得通過企事業(yè)單位舉借債務，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借債務，不得為任何單位和個人的債務以任何方式違規(guī)提供擔保。
溫來成表示，為了化解潛在的債務風險，今年來財政部等中央部委加強地方政府債務管理，制止地方政府借PPP模式、政府購買服務等變相融資，處罰了一批違法違規(guī)舉債擔保行為，嚴堵地方政府違法違規(guī)舉債“后門”，同時也通過推出土地儲備專項債券、收費公路專項債券來放開規(guī)范地方舉債“前門”，實現地方債治理疏堵結合。
本文來源：第一財經日報作者：陳益刊
