PPP大整頓后，2018年這些紅線踩不得！
2017-12-29
PPP模式，即政府與社會資本合作的英文縮寫。截至2017年9月末，全國PPP綜合信息平臺中的入庫項目合計14,220個，累計投資額17.8萬億元，PPP勢頭正猛。
然而就在近日，財政部、國資委接連下發(fā)通知，PPP的“寒冬”來臨：
11月10日，財政部印發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目管理的通知》財辦金〔2017〕92號。
92號文對不符合七種情況之一的PPP入庫項目進行集中清理：
1、不適宜采用PPP模式實施；
2、前期準備工作不到位；
3、未按規(guī)定開展“兩個論證”；
4、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施；
5、不符合規(guī)范運作要求；
6、構成違法違規(guī)舉債擔保；
7、未按規(guī)定進行信息公開。
同時，明確對“不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制”的PPP項目禁止入庫，政府付費類項目將審慎開展。
11月17日，國資委印發(fā)《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》國資發(fā)財管〔2017〕192號，明確表示：
1、嚴禁開展不具備經(jīng)濟性的項目，杜絕盲目決策，遏制短期行為；
2、不得參與付費來源缺乏保障的項目；
3、嚴格規(guī)?？刂?，防止推高債務風險；
4、資產(chǎn)負債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的集團子企業(yè)不得單獨投資PPP項目；
5、不得參與僅為項目提供融資、不參與建設或運營的項目；
6、不得通過引入“名股實債”類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險；
7、不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益等；
8、風險化解前，該停堅決停止，未開工項目不得開工。
192號文的印發(fā)讓PPP市場格局風云突變，其引起的震動不亞于92文，要知道，PPP項目一半以上都是以央企/國企為主。
PPP項目大清理、限制央企參與。各部委頻出新政，背后的主要原因是什么？
控制地方政府債務
地方政府債務的具體數(shù)額到現(xiàn)在為止還不是很清晰，但是可以明確的是地方政府債務已經(jīng)引起國家的高度重視：
01
12月22日，財政部對外通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規(guī)舉債擔保問題，除責令限期整改，還依法依規(guī)對70多名相關責任人啟動問責程序，給予行政開除、行政撤職、降級等不同程度處分。
02
12月23日，審計署審計長胡澤君在全國人大常務會所做的報告中明確表示，堅決打消地方政府中央會買單的”幻覺”，堅決打消金融機構地方兜底的“幻覺”。
地方政府債務主要是由于個別地方政府通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規(guī)或變相舉債形成，其可能會引起的系統(tǒng)性金融性風險已不容忽視。
為此，財政部表示，除適度增加地方政府債務限額外，規(guī)范地方政府規(guī)范運用PPP、政府投資基金等方式成為了重中之重。
哪些PPP紅線不能踩？
最近的92號文，此前的50號文、87號文，PPP不斷的在規(guī)范中發(fā)展。結合這些文件，PPP參與各方不應該碰的紅線有：
（1）政府投資基金
1、地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金；
2、嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債；
3、除國務院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得：
——以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金
——以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失
——以任何方式向社會資本方承諾最低收益
——對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。
（2）PPP
1、不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等；
2、因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；
3、僅涉及工程建設，無運營內(nèi)容的；
4、新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關立項審批手續(xù)的；
5、涉及國有資產(chǎn)權益轉移的存量項目未按規(guī)定履行相關國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的；
6、未通過物有所值評價和財政承受能力論證的或雖已開展物有所值評價和財政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的；
7、通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；
8、政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；
9、項目建設成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的；
10、入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進展的；
11、尚未進入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過10%上限的；
12、項目發(fā)起人或?qū)嵤C構已書面確認不再采用PPP模式實施的；
13、未按規(guī)定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；
14、采用建設-移交（BT）方式實施的；
15、采購文件中設置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實項目債權融資的；
16、違反相關法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的；
17、由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；
18、政府向社會資本承諾固定收益回報的；
19、政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的；
20、存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為的；
21、違反國家有關法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和知識產(chǎn)權，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權益的；
22、未準確完整填寫項目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時充分披露項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購等關鍵信息的。
（3）政府購買服務
1、不得將原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目；
2、嚴禁將鐵路、公路、機嘗通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設工程作為政府購買服務項目；
3、嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目；
4、嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍；
5、地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債；
6、地方政府及其部門不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資；
7、地方政府及其部門不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資；
8、年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務。
這些紅線很有可能成為國家在2018年的管控重點，PPP最終還是會回歸本質(zhì)。
哪類PPP項目參與應謹慎？
財政部已經(jīng)通過92號文重申，財政承受能力論證是PPP項目入庫和實施的前提條件。因此，當?shù)胤截斦杖牒突ㄐ枰馁Y金總量不匹配、甚至完全背離的一些項目應該謹慎。
今年11月被曝光的包頭地鐵叫停一事，就是一個很好的例證。
包頭市規(guī)劃了總長度達182.5公里的六條地鐵項目，總投資為305.52億元，其中由包頭市地方財政的資本金部分為122.21億元。但是開工建設僅2個多月的時間就被高層叫停了。叫停后，對當?shù)鼗椖坎扇×恕皶壕徱慌?，取消一批”的做法?br />
包頭地鐵投入和政府收入并不匹配。按照內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府官網(wǎng)公布的包頭市2016年預算執(zhí)行情況顯示，2016年包頭市一般公共預算收入為271.2億元。按照規(guī)劃，包頭市財政需要為地鐵建設籌措的資金約等于2016年包頭市近半年的公共預算收入。
中央叫停該地鐵工程，就是為了防止地方財政風險的進一步加劇，尤其是地方財政收入和基建需要的資金總量不匹配甚至完全背離的一些項目。
類似包頭地鐵的案例，可能在今后還會出現(xiàn)。因此，對于PPP項目參與方，無論是建設方、承包商還是運營方，應審慎參與此類PPP項目。
同時，對地方政府財政依賴程度較高的政府付費型PPP項目也應謹慎。個別地方政府（成都）已經(jīng)發(fā)文表示，原則上不再實施完全依賴財政支出的政府付費PPP項目。
未來政府推出項目的核心訴求將從融資轉向運營，那些公益性及具有現(xiàn)金流的環(huán)保、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療教育領域的PPP項目會密集推出及落地。
未來民企參與PPP機會
大哥央企，出身名門，身世顯赫；二哥國企，地方諸侯，雄踞一方；民營企業(yè)是小弟弟，來自民間，但很勤奮。但是除了勤奮，民企還有其他優(yōu)勢：
1、民企在屬地的營銷能力各方面比央企/國企強；
2、民企做同樣的建設，建安成本較低；
3、民企有靈活高效的決策資質(zhì)，有專門的運營機構。
此前人民日報發(fā)文《PPP新政，民企能否順利接棒？》一文中表示：民資在PPP領域當配角，是前期受央企“擠壓”所致，如果央企“讓出”空間、政府給出“便利”，民間投資將釋放出更強大動力。
央企“讓出”空間——192文《關于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務風險管控的通知》，政府給出“便利”——發(fā)改委《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》，從國家政策層面，兩份文件已經(jīng)印發(fā)，接下來能否釋放民間更大動力，讓我們拭目以待！
（來源：度川管理研究部）
