海外PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略
2017-12-26
由投資帶動(dòng)建設(shè)已成當(dāng)今實(shí)施國(guó)際工程名目標(biāo)主要模式。資金從何而來(lái)？各國(guó)政府都力推PPP（公私合作）模式，把社會(huì)資本拽進(jìn)來(lái)。
中國(guó)論文網(wǎng) http://www.xzbu.com/2/view-7161555.htm
一個(gè)月前，李克強(qiáng)總理訪歐洲期間就建議：中歐雙方可以以裝備制造作為合作重點(diǎn)，采取PPP方式，提高合作水平。
由投資帶動(dòng)建設(shè)是當(dāng)今實(shí)施國(guó)際工程名目標(biāo)主要模式，在“一帶一路”國(guó)家普遍開花，其中PPP（公私合作）模式下BT（建設(shè)―移交）、BOT（建設(shè)―運(yùn)營(yíng)―移交）、BOO（建設(shè)―擁有―運(yùn)營(yíng)）的投資與施工的方式最多。
PPP名目概念
PPP是Public-Private Partnership的縮寫形式，是民間參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管理的公私合作模式。
從傳統(tǒng)的社會(huì)管理學(xué)概念而言，公共設(shè)施的投資、運(yùn)行、維護(hù)是由政府行政部門承擔(dān)。但隨著全球人口疾速地增長(zhǎng)，由政府單一投資公共設(shè)施已經(jīng)嚴(yán)重不能滿足國(guó)家人口增長(zhǎng)的要求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和社會(huì)進(jìn)步與文明發(fā)展的要求，甚至?xí)绊懙絿?guó)家的戰(zhàn)略安全問題。
為理解決社會(huì)對(duì)公共設(shè)施的強(qiáng)大需求與政府資金不足的沖突，世界發(fā)達(dá)的歐洲國(guó)家創(chuàng)造了PPP的模式。
PPP模式主要適用于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)名目，包括機(jī)場(chǎng)、港口、碼頭、收費(fèi)公路、軌道交通、電站、輸變電系統(tǒng)、污水處理廠，甚至醫(yī)院、學(xué)校和監(jiān)獄等。
具體到所實(shí)施的名目本身，PPP是指社會(huì)公共部門在合法的授權(quán)下與非公共經(jīng)濟(jì)組織就提供社會(huì)公共設(shè)施和服務(wù)而建立的公私合作法律關(guān)系。
在這種合作法律關(guān)系中，社會(huì)公共部門把投資、建設(shè)和/或運(yùn)營(yíng)公共設(shè)施的權(quán)利規(guī)定在一定的期限內(nèi)，一般采用簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的方式，通過(guò)公開、透明方式，有條件的讓渡給非公共經(jīng)濟(jì)組織。
特許經(jīng)營(yíng)“Concession”是中世紀(jì)文藝復(fù)興時(shí)從法國(guó)私人投資為公共提供服務(wù)而出現(xiàn)的。19世紀(jì)的“特許經(jīng)營(yíng)”主要在鐵路、燃?xì)夂碗娏ο到y(tǒng)方面。
1854年，銜接地中海與紅海的許可經(jīng)營(yíng)期為99年的蘇伊士運(yùn)河被公認(rèn)為是比較成功的特許經(jīng)營(yíng)名目，雖然名目標(biāo)工期和投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在可研報(bào)告中的預(yù)期。
在法國(guó)，特許經(jīng)營(yíng)歸屬于法國(guó)行政法管理。根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定的雙方的權(quán)利與義務(wù)，PPP名目實(shí)施主要包括了BT、BOT和BOO等多種模式。
以BOT為例的法律風(fēng)險(xiǎn)分析與應(yīng)對(duì)
在國(guó)際實(shí)施的BT、BOT或BOO名目中，因名目本身跨越不同國(guó)界、不同文化、不同法律制度、不同政治體系，名目本身時(shí)間特別長(zhǎng)，存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。以下用BOT模式作為討論法律風(fēng)險(xiǎn)的代表。
國(guó)際工程名目標(biāo)成功完成，必須是名目參與各方都能在參與過(guò)程中獲得應(yīng)有的利益。名目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)必須分配到最能控制該風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)。因此，在起草BOT名目協(xié)議過(guò)程中，有效分配名目風(fēng)險(xiǎn)是名目成功的基礎(chǔ)。
實(shí)施國(guó)際BOT名目標(biāo)主要風(fēng)險(xiǎn)分析
立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)
BOT名目中，在融資開始前，名目標(biāo)發(fā)起人（sponsors）需要投入人力、物力、財(cái)力對(duì)名目進(jìn)行論證，BOT名目立項(xiàng)階段是從跟進(jìn)名目直到融資機(jī)構(gòu)介入提供融資為止。
完工風(fēng)險(xiǎn)
一般而言，BOT名目公司在簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議后，會(huì)用公開招標(biāo)的方式（也可以是邀請(qǐng)招標(biāo)的方式）將名目標(biāo)施工用EPC（Engineering、Procurement andConstruction，設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工總承包）的方式發(fā)包給名目發(fā)起人中的一方或第三方，從而使名目標(biāo)完工風(fēng)險(xiǎn)完全落到EPC總承包人身上。
EPC合同占據(jù)了BOT合同的絕大部分資金，因此控制好名目完工風(fēng)險(xiǎn)，是控制BOT名目風(fēng)險(xiǎn)的主要部分，其中包括了建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、試運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和工期風(fēng)險(xiǎn)。
匯兌風(fēng)險(xiǎn)
BOT名目投資人，包括名目融資人的回報(bào)，須在名目完工后正常運(yùn)行過(guò)程中，用產(chǎn)生的現(xiàn)金流來(lái)作為名目標(biāo)還款和回報(bào)保障。名目產(chǎn)生的現(xiàn)金流在名目所在國(guó)，因此名目發(fā)起人所在國(guó)與名目所在國(guó)之間的匯率與匯兌，也成為BOT名目風(fēng)險(xiǎn)之一。
在BOT名目實(shí)施過(guò)程中，名目所在國(guó)經(jīng)濟(jì)通貨膨脹對(duì)名目標(biāo)營(yíng)利會(huì)產(chǎn)生較大程度的影響。在名目實(shí)施過(guò)程中，通脹帶來(lái)的直接影響就是名目運(yùn)行原材料漲價(jià)、勞能源漲價(jià)、甚至建設(shè)成本的增加、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本的增加，從而導(dǎo)致BOT名目產(chǎn)生現(xiàn)金流的降低，增加名目發(fā)起人和融資人的投融資風(fēng)險(xiǎn)。
運(yùn)營(yíng)與維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)
BOT名目公司一般會(huì)選擇有豐富運(yùn)營(yíng)相似名目經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)商來(lái)運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)BOT項(xiàng)下的公共設(shè)施，從而使該名目達(dá)到最佳設(shè)計(jì)目的，為投資者賺回預(yù)期利益，為名目所在國(guó)提供公共服務(wù)。
但在BOT的長(zhǎng)期協(xié)議下，社會(huì)環(huán)境、人力資源、技術(shù)熟練程度、原材料價(jià)格、零部件的價(jià)格等都在發(fā)生變化，因此，在BOT名目下，運(yùn)營(yíng)與維護(hù)又是另外一大名目風(fēng)險(xiǎn)。選擇優(yōu)秀的有豐富經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)商，可以很大程度上降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)
在BOT名目下，投資人的回報(bào)基本上靠名目市場(chǎng)運(yùn)行而產(chǎn)生的現(xiàn)金流來(lái)保障。BOT名目運(yùn)營(yíng)原材料投入的價(jià)格、勞能源的價(jià)格和產(chǎn)成品的價(jià)格完成取決于市場(chǎng)供求關(guān)系，因此名目發(fā)起人選擇有經(jīng)驗(yàn)的咨詢公司提供全面的可研分析，是預(yù)防市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的一種路徑。
政治風(fēng)險(xiǎn)
在實(shí)施BOT名目過(guò)程中，政治風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的，必須給予充分重視。包括：1.內(nèi)亂或戰(zhàn)爭(zhēng)；2.合法授權(quán)；3.國(guó)有化；4.稅法變化；5.BOT名目中技術(shù)要求變化的風(fēng)險(xiǎn)；6.主權(quán)豁免問題；7.政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)；8.適用法律和司法管轄。
在國(guó)際BOT名目中，因?yàn)樯婕暗椒浅６嗟暮贤P(guān)系，每個(gè)合同關(guān)系都會(huì)涉及到適用法律問題和司法管轄的問題。一般而言，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議適用名目所在國(guó)的行政法（每個(gè)國(guó)家都不同，需要研究其特許經(jīng)營(yíng)法），這樣一來(lái)，BOT名目公司與當(dāng)?shù)卣g的關(guān)系，由當(dāng)?shù)氐男姓▉?lái)調(diào)整。
但BOT名目標(biāo)貸款協(xié)議所產(chǎn)生的法律關(guān)系，是融資機(jī)構(gòu)與BOT名目公司之間形成商業(yè)法律關(guān)系。在這一法律關(guān)系中，金融機(jī)構(gòu)需要當(dāng)?shù)卣峁┮欢ǖ膿?dān)保，如非國(guó)有化，這又是一個(gè)商事行為。因此，EPC合同、運(yùn)行與維護(hù)合同、銀團(tuán)貸款協(xié)議，可選擇不同的適用法律和司法管轄方式。
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