地下綜合管廊PPP模式風(fēng)險分析
2017-12-26
摘要：地下綜合管廊建設(shè)作為當(dāng)前新型城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一，已進入起步階段。在國家出臺一系列相關(guān)政策的鼓勵下，開展政府和社會資本合作（PPP）模式也已成為未來的發(fā)展方向。但相較于傳統(tǒng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，綜合管廊投資較大，建設(shè)及運營要求較高，且尚未形成系統(tǒng)規(guī)范的市場規(guī)則和操作體系標(biāo)準(zhǔn)，收費機制暫未完善，在項目建設(shè)和運營期都存在較大風(fēng)險。本文在分析綜合管廊PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過對管廊項目的風(fēng)險特征歸納總結(jié)，識別其特有風(fēng)險，并提出相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)機制及應(yīng)對措施，為加快管廊PPP項目推廣和實施提供參考和借鑒。一、地下綜合管廊PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀隨著我國經(jīng)濟發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的不斷提高，地下綜合管廊作為城市市政建設(shè)管理現(xiàn)代化的象征，已在我國多個城市成功建設(shè)，部分已進入運營階段。自2014年開始，國家陸續(xù)出臺了“促進綜合管廊發(fā)展建設(shè)”的多項政策，在政策上保障綜合管廊的建設(shè)運營有序開展。例如，《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求各地政府加大推進城市地下綜合管廊建設(shè)工作力度，計劃到2020年建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，并強調(diào)在綜合管廊建設(shè)中，應(yīng)優(yōu)先考慮引入社會資本，開展政府和社會資本合作模式。通過采用PPP模式，合理地劃分政府和社會資本間的風(fēng)險，二者建立起“全程合作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的合作關(guān)系。得益于鼓勵政策，從2015年開始，全國逐漸掀起了綜合管廊建設(shè)高潮，確定首批試點城市10個，3年內(nèi)建設(shè)綜合管廊389Km。2016年確定第二批試點城市15個?？梢?，管廊投資建設(shè)領(lǐng)域存在著巨大的市場空間和投資需求。但實踐中也發(fā)現(xiàn)管廊PPP項目存在一些問題，如規(guī)劃滯后，無強制入廊的法律依據(jù)，缺乏入廊費及日常運維費的收費標(biāo)準(zhǔn)，項目牽涉主體較多、協(xié)調(diào)難度大等。通過整理、分析財政部PPP項目庫數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段管廊PPP項目投資額普遍較大，整體合作期限較長，項目運作模式以BOT占主導(dǎo)，項目回報方式主要依賴于政府付費和補助，市場化程度較低。導(dǎo)致上述現(xiàn)象的主要原因，一是我國目前無強制入廊法律依據(jù)，影響入廊率；二是管廊使用單位收費標(biāo)準(zhǔn)缺乏，進而影響社會投資積極性。鑒于目前的管廊項目PPP模式發(fā)展還處于初級階段，運營管理經(jīng)驗相對欠缺，給管廊PPP模式帶來較高的風(fēng)險，極易導(dǎo)致項目失敗。因此，準(zhǔn)確識別風(fēng)險、建立風(fēng)險分擔(dān)機制、提前規(guī)劃風(fēng)險應(yīng)對措施，是發(fā)展綜合管廊PPP模式成功的關(guān)鍵所在。二、地下綜合管廊PPP模式風(fēng)險特征風(fēng)險因素識別是風(fēng)險機制研究的根基，風(fēng)險識別的準(zhǔn)確程度也會直接影響著風(fēng)險分配機制的合理性。需要根據(jù)綜合管廊PPP模式的特點，對風(fēng)險要素進行分類，是風(fēng)險識別的首要步驟。綜合管廊PPP項目風(fēng)險特征可歸納如下五點。（一）主體多元化。地下綜合管廊PPP項目參與關(guān)聯(lián)方較多且關(guān)系復(fù)雜，入廊管線單位較多，存在的不確定性也較大。此外，管廊項目的特許經(jīng)營期長達30年，項目公司、政府方、社會資本需各自承擔(dān)或共同承擔(dān)從項目立項、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護直至特許期結(jié)束移交給政府全過程的各種風(fēng)險。（二）風(fēng)險多樣性。地下綜合管廊PPP項目具有風(fēng)險復(fù)雜且多樣性的特點。項目在設(shè)計建設(shè)運營全生命周期中涉及政治、金融、技術(shù)等多個方面，各風(fēng)險因素間存在相互影響的可能性，具有一定的相關(guān)性。當(dāng)某一個風(fēng)險因素變化時，可能會導(dǎo)致另一風(fēng)險因素隨之變化，進而影響綜合管廊PPP項目的順利實施。（三）政策影響性。地下綜合管廊PPP項目屬于準(zhǔn)公益性項目，政府部門考慮到公眾利益和社會發(fā)展等諸多因素，在特許經(jīng)營期內(nèi)會有多項相關(guān)政策文件的出臺與更新，以滿足城市基礎(chǔ)建設(shè)的和諧發(fā)展。政策文件從發(fā)布層面來看既包括國家中央層級的規(guī)范性政策文件，也包括地方政府的實操性的法規(guī)辦法等；從政策內(nèi)容看，涵蓋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、收費制度、考核辦法、稅收優(yōu)惠、程序合規(guī)性等多維度。（四）入廊不確定性。在實踐中，管線單位出于資金、管理、產(chǎn)權(quán)意識等因素考慮,缺乏入廊積極性，加之政府不能保證現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)的管線入廊、繳費，進而影響項目公司入廊費及日常維護費的收取，對其收益產(chǎn)生重要影響。（五）考核復(fù)雜性。管廊項目涉及入廊單位，入廊單位的規(guī)范化操作會影響項目公司的運維管理工作，所以政府方對項目公司的考核指標(biāo)、考核辦法會更加全面，考核難度也會增加。另一方面，綜合管廊PPP項目績效考核與可行性缺口補助掛鉤，政府方依據(jù)績效考核情況支付可行性缺口補助，當(dāng)運維標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變動會帶來運維成本的變化，進而影響項目公司收益。因此需要提前全面規(guī)劃好管廊項目的績效考核體系，在后期實踐中才有可能規(guī)避或降低相應(yīng)的風(fēng)險發(fā)生。三、地下綜合管廊PPP模式風(fēng)險識別與分配PPP項目風(fēng)險分擔(dān)目的有兩點：其一，風(fēng)險分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險發(fā)生的概率，降低風(fēng)險發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險管理成本，使PPP項目對各方都具有吸引力；其二，在PPP項目全生命周期內(nèi)，分配的結(jié)果有利于培養(yǎng)各方理性和謹(jǐn)慎的行為，并為項目成功而有效的開展打下基矗因此應(yīng)根據(jù)地下管廊項目的實際情況，按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，同時綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，尋求合理分配項目風(fēng)險的優(yōu)化方案。基于上述對管廊項目PPP模式的風(fēng)險特征分析，并結(jié)合對已開展的管廊PPP項目研究，本文總結(jié)出以下幾類管廊PPP項目關(guān)聯(lián)度較大的特有風(fēng)險，分析不同情況下的風(fēng)險承擔(dān)主體，實現(xiàn)政府方和社會資本方的總管理成本最小化，后文也將針對這些風(fēng)險提供應(yīng)對策略。（一）政策風(fēng)險。政策變化常會導(dǎo)致項目成本增加、收益降低或項目無法繼續(xù)實施。這一風(fēng)險可能在本級政府可控范圍，也可能超出本級政府可控范圍。對于在本級政府可控范圍的風(fēng)險，由政府方承擔(dān)根據(jù)合同約定進行時間延長、付費延長、相應(yīng)補救補償?shù)确绞匠袚?dān)風(fēng)險。本級政府不可控的風(fēng)險導(dǎo)致?lián)p失時，由項目公司自行承擔(dān)；如果超過約定的損失范圍的，由政府方與項目公司共同承擔(dān)。（二）融資風(fēng)險。融資風(fēng)險主要表現(xiàn)為項目融資不及時或融資失敗影響項目進度，或融資利率過高而導(dǎo)致項目成本激增的風(fēng)險。一般由社會資本承擔(dān)。（三）運營風(fēng)險。運營期間涵蓋維護質(zhì)量及安全性、運營成本超支、管線單位入廊風(fēng)險、入廊費及維護費用收取不足、通貨膨脹等因素導(dǎo)致的風(fēng)險。針對管廊項目的屬性，重點分析下述三種運營風(fēng)險。1、入廊管線不可控風(fēng)險。由于綜合管廊PPP項目公司需要通過向入廊管線單位收取入廊費及日常維護費保證其合理的投資回報，如果政府不能保證現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)的管線入廊、繳費，則會對項目公司的收益產(chǎn)生重要影響。實踐中，現(xiàn)有管線單位出于資金、管理、產(chǎn)權(quán)意識等因素考慮,缺乏入廊的積極性，管線入廊難以保證。2、入廊費和日常維護費的價格風(fēng)險。《關(guān)于建立健全城市地下綜合管廊有償使用制度的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格〔2015〕2754號）明確提出各地應(yīng)建立健全城市地下綜合管廊有償使用制度，主要由市場形成價格的機制來確定城市地下綜合管廊各入廊管線單位應(yīng)支付的管廊有償使用費用；費用標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位按照市場化原則平等協(xié)商確定。鑒于管廊建設(shè)運營在國內(nèi)仍處于發(fā)展階段，在實踐中無相關(guān)成熟案例作為有效借鑒，使得各地方政府無法出臺相關(guān)定價標(biāo)準(zhǔn)，或者出臺的地下綜合管廊入廊費和日常維護費的政府定價或指導(dǎo)價不具備可操作性和市場競爭性，致使項目公司在向入廊管線單位收費時無據(jù)可依。因此，無論采用“直埋成本法”還是“空間比例法”均不能有效地解決該問題，項目建設(shè)成本及運營成本難以在地方政府及入廊管線單位之間進行合理分?jǐn)偂?、運營成本超支風(fēng)險。項目公司應(yīng)做好管廊建設(shè)與運營的有效對接，關(guān)注設(shè)施運行效率，根據(jù)項目運維邊界條件提供運營維護服務(wù)，并承擔(dān)所需的運維成本?？紤]到管廊項目合作期較長且涉及的主體較多，運維養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)體系較一般基礎(chǔ)建設(shè)項目相對復(fù)雜，一旦養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)提高就會導(dǎo)致運維績效考核標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高，項目公司會為之承擔(dān)更高的運營成本才能符合既定的考核標(biāo)準(zhǔn)。因此需要根據(jù)提高管廊養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)的原因來劃分風(fēng)險承擔(dān)主體，不可一概而論將此風(fēng)險歸由項目公司。四、地下綜合管廊PPP模式風(fēng)險應(yīng)對制定綜合管廊PPP項目風(fēng)險應(yīng)對措施應(yīng)全面考慮各方因素，包括各方的誠信及信譽、合作關(guān)系融洽程度、政策的穩(wěn)定性、建設(shè)管理能力、運營維護能力、融資支持等，采取以減輕、預(yù)防、轉(zhuǎn)移、自留為主的應(yīng)對策略。預(yù)防潛在影響和損失較大的風(fēng)險，減輕實質(zhì)已經(jīng)存在或發(fā)生的風(fēng)險，轉(zhuǎn)移概率不確定、但潛在損害卻不小的風(fēng)險，自行承擔(dān)上述策略均不適用的風(fēng)險，如不可抗力風(fēng)險。但是自行承擔(dān)并不是聽之任之，仍要積極采取措施，以求盡力降低其發(fā)生的概率。根據(jù)上述應(yīng)對策略，針對管廊項目屬性，提出以下應(yīng)對措施：（一）政策風(fēng)險。一般PPP項目本級政府可控的政策和法律風(fēng)險由政府方承擔(dān)，根據(jù)合同約定進行時間延長、付費延長、相應(yīng)補救補償?shù)?。本級政府不可控的政策和法律變更風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。具體來說，雙方事先約定因政策風(fēng)險帶來的損失范圍和補救措施，當(dāng)中央和上級政府政策和法律變更不超過約定范圍內(nèi)的損失時，由項目公司自行承擔(dān)；超過約定損失范圍的，則由政府方與項目公司共同承擔(dān)。例如，未來國家相關(guān)部門出臺的入廊費或日常運維費的收費標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行管廊PPP項目有沖突，則在雙方約定范圍內(nèi)的損失由項目公司承擔(dān)；超出范圍的，雙方共擔(dān)，體現(xiàn)風(fēng)險合理分擔(dān)的原則。除此之外，管廊項目不同于其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與城市整體發(fā)展及規(guī)劃緊密相連，政府方應(yīng)從頂層設(shè)計和城市長遠發(fā)展考慮，制定符合城市發(fā)展趨勢、切合實際的規(guī)劃，既降低了本級政府的政策風(fēng)險，也為后期管線入廊提供政策保障。（二）融資風(fēng)險。項目融資是項目建設(shè)運營的基礎(chǔ)，對政府方而言，應(yīng)在采購階段選擇具備融資能力的社會資本，并核驗其證明材料。在項目PPP合同中明確相應(yīng)的融資交割條款，對于未能完成融資交割的，政府方有權(quán)終止與社會資本方的合作，并對融資利率保留監(jiān)管權(quán)。對社會資本方而言，應(yīng)拓寬融資渠道并與金融機構(gòu)保持良好關(guān)系，及時籌措和提供項目資金，滿足項目建設(shè)運營需要，以便快速、高效、經(jīng)濟地完成項目融資。（三）運營風(fēng)險。為了保障項目的正常運營，必須建立有效合理的績效考核機制，并依據(jù)績效考核體系適時調(diào)整可行性缺口補助，把控運營維護質(zhì)量。地下管廊項目涉及諸多入廊管線單位，項目公司除了按照約定的運營維護管理辦法提供服務(wù)，并接受政府方的績效考核外；還應(yīng)加強對入廊管線單位的管理和監(jiān)督，要求入廊管線單位根據(jù)《入廊協(xié)議》建立安全責(zé)任制，確保綜合管廊PPP項目正常、安全運行。1、入廊管線不可控風(fēng)險。運營階段除了建立績效考核體系，規(guī)范項目運營，防范運營風(fēng)險，還需重點關(guān)注如何保障管線單位入廊率的問題。在實踐操作中，項目公司或中選社會資本對于管線單位是否入廊并不具備控制能力，政府方應(yīng)協(xié)調(diào)管線入廊相關(guān)事宜，可通過管線規(guī)劃設(shè)計或制定鼓勵入廊政策等方式實現(xiàn)管線入廊，確保入廊率。例如，當(dāng)既有管線在改造時，政府方應(yīng)要求管線單位有序遷移至地下綜合管廊，保障已建成管廊的有效利用。2、入廊費和日常維護費的價格風(fēng)險。由于地下綜合管廊PPP項目的投資總量較大，投資回收期較長，單獨依靠入廊管線單位繳納的入廊費及日常維護費難以實現(xiàn)項目公司的預(yù)期收益。因此，在實踐中綜合管廊PPP項目往往采用可行性缺口補助的付費機制，由入廊管線單位、項目公司和政府根據(jù)合同體系的約定，共同承擔(dān)各自范圍之內(nèi)的風(fēng)險。對于政府方而言，應(yīng)要求管線單位及時與項目公司簽訂《入廊協(xié)議》并按照《入廊協(xié)議》的約定按時繳納入廊費與日常維護費，以便政府方核定年度可行性缺口補助。目前我國還未形成統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的入廊費和日常運維費，多由當(dāng)?shù)卣畢⒄胀惓鞘袑嵤?biāo)準(zhǔn)，按照市場化競爭原則進行定價或出臺指導(dǎo)價格。為了降低項目公司服務(wù)費收取不足的風(fēng)險，政府方在制定相關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)或入廊政策時，項目前期應(yīng)多鼓勵、多激勵，提高管線單位的入廊積極性，中后期更多的建立成熟的運營維護管理辦法和考核機制，確保管廊項目穩(wěn)定運營。同時考慮項目動態(tài)發(fā)展，如果運營期間當(dāng)?shù)氐奈飪r浮動水平超出一定范圍，政府根據(jù)調(diào)價公式定期調(diào)整可行性缺口補助的金額，以彌補項目公司的實際運營成本的支出。對于項目公司而言，在經(jīng)營期內(nèi)提供綜合管廊的運營維護服務(wù)，依據(jù)《入廊協(xié)議》定期向入廊管線單位收取合理的入廊費和日常維護費。如因項目公司原因未能按照《入廊協(xié)議》的約定履行其義務(wù)與責(zé)任，或是怠于行使其在《入廊協(xié)議》中的權(quán)利，導(dǎo)致入廊費、日常維護費收取不足的風(fēng)險由項目公司承擔(dān)。同時在項目考核指標(biāo)中設(shè)置入廊協(xié)議簽署情況、入廊費和日常維護費的收取標(biāo)準(zhǔn)制定、入廊費收取情況和日常維護費收取情況等多項考核指標(biāo)，以有效激勵項目公司向各管線單位收取入廊費和日常維護費。3、運營成本超支風(fēng)險。如因政府或行業(yè)原因提高項目運維養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)及運維范圍，造成運維成本的提高部分由政府方承擔(dān)，納入可行性缺口補助。如因項目公司需按新標(biāo)準(zhǔn)提高運維水平并對現(xiàn)有設(shè)施進行必要合理的提標(biāo)改造，增加的成本由社會資本承擔(dān)，政府最終付費。如因項目公司技術(shù)設(shè)備落后，管理不善導(dǎo)致項目的實際運維成本提高風(fēng)險由項目公司承擔(dān)。政府方應(yīng)對項目運維成本進行核定，及時剔除不合理成本。五、結(jié)語地下綜合管廊作為當(dāng)前國家重點建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施之一，相比傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，管廊項目建設(shè)模式的特性也具有其獨有的特點。地下綜合管廊項目涉及眾多管線管理單位，如通訊、燃氣、電力、供熱、給排水等，在引入PPP模式后增加了項目參與方，錯綜復(fù)雜的利益訴求也增加了風(fēng)險分擔(dān)的難度。因此，應(yīng)在實踐中不斷探討、豐富和完善相關(guān)政策和體系，例如，完善收費機制，出臺標(biāo)準(zhǔn)化的操作體系，逐漸建立成熟的市場規(guī)則。同時建立績效考核體系，從行業(yè)運營發(fā)展和政府監(jiān)管要求出發(fā)，以政府監(jiān)管重點為基礎(chǔ)確定考核目標(biāo)，從項目公司管理、入廊收費情況、項目設(shè)施維護、項目設(shè)施運行、應(yīng)急保障措施、客戶滿意度、技術(shù)檔案管理等多方面建立考核關(guān)鍵指標(biāo)，合理設(shè)置績效考核具體指標(biāo)、考核方法和評分設(shè)置、績效考核付費的關(guān)聯(lián)關(guān)系，指導(dǎo)工程設(shè)施運營維護主體的具體績效管理工作，確?？尚行匀笨谘a助有據(jù)可依，真正發(fā)揮綜合管廊PPP項目的積極作用和社會效益。
