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樓繼偉：PPP落地的無奈與尷尬

2017-12-27　

 　　在要求控制新建PPP（政府與社會資本合作）項目后，官方又表態(tài)目前PPP開展仍存在一些問題，種種跡象顯示，目前政府在對PPP進行適當(dāng)降溫。財政部部長樓繼偉日前在二十國集團（G20）財長和央行行長會上表示，目前開展PPP的主要問題是缺少項目供給和成熟的管理者，以及財務(wù)投資者和管理者之間缺乏信任。

 　　“要解決這些問題，政府應(yīng)提供標(biāo)準(zhǔn)的項目合同文本，促進主權(quán)財富基金、養(yǎng)老金等機構(gòu)投資者與成熟管理者更好地結(jié)合。此外，各國政府還要有決心克服各種障礙和壓力，包括對PPP項目做出財政承諾或推行使用者付費制度，大力推進PPP項目的開展。”樓繼偉說。

 　　去年以來，在國務(wù)院、各部委以及各省市一系列政策文件的推動之下，PPP成為當(dāng)下最熱門的詞匯。

 　　2014年3月5日，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中指出，將制定非國有資本參與中央企業(yè)投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國有資本推出一批投資項目。制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的具體辦法。財政部副部長王保安此前表示，目前中國城鎮(zhèn)化率為53.6%，預(yù)計2020年將達到60%，由此帶來的投資需求或?qū)⑦_42萬億元人民幣。

 　　2014年5月26日，財政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，2014年12月成立PPP中心，于2014年11月確定了30個PPP示范項目。國家發(fā)改委則于2014年5月在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運的示范項目，并制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（征求意見稿），已面向社會公開征求意見。此外，兩部委相繼出臺了關(guān)于推廣PPP模式的通知/指導(dǎo)意見、操作指南/合同指南以及示范項目實施等的政策文件。

 　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室副主任張德勇在接受北京商報記者采訪時表示，政府大力推PPP模式是從多方面考慮，一方面，三中全會提出要發(fā)揮市場的決定作用，PPP模式可以讓社會資本更多地參與到公共設(shè)施投資中來，可以更多發(fā)揮市場作用;另一方面，通過PPP模式可減輕政府的財政壓力，增加了地方融資渠道，有利于緩解地方債風(fēng)險。

 　　PPP模式備受推崇的背后，實施效果卻并不理想。3月19日，民生證券研究院發(fā)布的一份研究報告稱，43號文（即《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》，國辦2014年9月發(fā)布)出臺前后，34個省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬億元的PPP項目，但真正簽約的大約為2100億元，僅占總額的1/8。若據(jù)此粗略計算，1.6萬億元的PPP項目投資規(guī)模，實際簽約落地僅有13%，尚不足總盤子的兩成。

 　　亞洲開發(fā)銀行高級項目官員肖光睿此前指出，PPP不是也不可能成為包治百病的良藥，不是所有的項目都適用于PPP，國際上失敗的PPP項目也有不少。作為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方式的其中一種，PPP只是傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的供給模式的補充而非替代。即使在PPP應(yīng)用最為成熟的英國，采用PPP模式的項目投資最多時也才達到公共產(chǎn)品和服務(wù)支出的22%。

 　　值得一提的是，目前政府對PPP模式也在強調(diào)風(fēng)險控制。4月14日，財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明確，審慎控制新建PPP項目規(guī)模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。

 　　在張德勇看來，政府對PPP模式強調(diào)風(fēng)險控制，可能在此前一些地方的實施中存在不足，并沒有達到預(yù)期效果。PPP模式并不是萬能，如果各地都一窩蜂上馬項目，不僅不會減輕財政壓力，甚至有可能加劇財政風(fēng)險，因此政府對其適當(dāng)降溫也在情理之中。未來PPP項目應(yīng)該控制規(guī)模，同時明確政府、社會資本的權(quán)利與義務(wù)，完善各項合同、標(biāo)準(zhǔn)，建立長效回報機制。

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