近年來(lái)，PPP項(xiàng)目融資方式在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來(lái)越受到青睞，社會(huì)資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問(wèn)題，更可以降低成本和提高效率。但是，由于PPP是一種新生事物，我國(guó)政府和社會(huì)普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，PPP在我國(guó)的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問(wèn)題，也有許多項(xiàng)目遇到了較大的問(wèn)題甚至失敗。對(duì)這些失敗的項(xiàng)目進(jìn)行分析總結(jié)，找出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，在今后的項(xiàng)目實(shí)踐中加以重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)我國(guó)今后的PPP實(shí)踐更有指導(dǎo)價(jià)值。下文案例主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠(chǎng)等領(lǐng)域，基本涵蓋了我國(guó)采用PPP模式的主流領(lǐng)域。
通過(guò)對(duì)上圖所列的16個(gè)案例失敗原因的匯總分析，可得出中國(guó)PPP項(xiàng)目的失敗主要是由以下風(fēng)險(xiǎn)造成的。
1、法律變更風(fēng)險(xiǎn)
法律變更風(fēng)險(xiǎn)主要是由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而威脅到項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國(guó)PPP項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險(xiǎn)。例如，江蘇某污水處理廠(chǎng)采用BOT融資模式，原本計(jì)劃于2002年開(kāi)工，但由于2002年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》的頒布，項(xiàng)目公司被迫與政府重新就投資回報(bào)率進(jìn)行談判。上海大場(chǎng)水廠(chǎng)和延安路隧道也遇到了同樣的問(wèn)題，均被政府回購(gòu)。
2、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)
審批延誤風(fēng)險(xiǎn)主要指由于項(xiàng)目的審批程序過(guò)于復(fù)雜，導(dǎo)致花費(fèi)的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)和成本過(guò)高，且批準(zhǔn)之后對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項(xiàng)目的正常運(yùn)作帶來(lái)了威脅。比如某些行業(yè)里一直存在成本價(jià)格倒掛現(xiàn)象，當(dāng)市場(chǎng)化之后引入外資或私營(yíng)資本后，都需要通過(guò)提價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國(guó)《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)格、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性，這一復(fù)雜的過(guò)程很容易導(dǎo)致審批延誤的問(wèn)題。以城市水業(yè)為例，水價(jià)低于成本的狀況表明水價(jià)上漲勢(shì)在必行，但是各地的水價(jià)改革均遇到不同程度的公眾阻力和審批延誤問(wèn)題。例如，2003年的南京水價(jià)上漲方案在聽(tīng)證會(huì)上未通過(guò)；上海人大代表也提出反對(duì)水價(jià)上漲的提案，導(dǎo)致上海水價(jià)改革遲遲無(wú)法落實(shí)。因此出現(xiàn)了外國(guó)水務(wù)公司從中國(guó)市場(chǎng)撤出的現(xiàn)象，比較引人注目的是泰晤士水務(wù)出售了大場(chǎng)水廠(chǎng)的股份、Anglian從北京第十水廠(chǎng)項(xiàng)目中撤出。
3、政治決策失誤/亢長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)
政治決策失誤/亢長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對(duì)稱(chēng)等導(dǎo)致項(xiàng)目決策失誤和過(guò)程亢長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。例如，青島威立雅污水處理項(xiàng)目，由于當(dāng)?shù)卣畬?duì)PPP的理解和認(rèn)識(shí)有限，政府對(duì)項(xiàng)目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項(xiàng)目合同談判時(shí)間很長(zhǎng)。而且，污水處理價(jià)格是在政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)結(jié)構(gòu)不了解的情況下簽訂的，價(jià)格較高，后來(lái)政府了解以后，又要求重新談判以降低價(jià)格。此項(xiàng)目中項(xiàng)目公司利用政府的知識(shí)缺陷和錯(cuò)誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，面臨政府決策亢長(zhǎng)的困境。相似地，在大場(chǎng)水廠(chǎng)、北京第十水廠(chǎng)和廉江中法供水項(xiàng)目中也存在同樣的問(wèn)題。
4、政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)
政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴牟坏奖Ｗo(hù)或受益，從而引起政治甚至公眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。例如，大場(chǎng)水廠(chǎng)和北京第十水廠(chǎng)的水價(jià)問(wèn)題，由于關(guān)系到公眾利益，而遇到來(lái)自公眾的阻力，政府為了維護(hù)社會(huì)安定和保障公眾利益也反對(duì)漲價(jià)。
5、政府信用風(fēng)險(xiǎn)
政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來(lái)直接或間接危害的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在長(zhǎng)春匯津污水處理廠(chǎng)項(xiàng)目中，匯津公司與長(zhǎng)春市排水公司于2000年簽署《合作企業(yè)合同》，設(shè)立長(zhǎng)春匯津污水處理有限公司，同年長(zhǎng)春市政府制定《長(zhǎng)春匯津污水處理專(zhuān)營(yíng)管理辦法》。2000年年底，項(xiàng)目投產(chǎn)后合作運(yùn)行正常。然而，從2002年年中開(kāi)始，排水公司開(kāi)始拖欠合作公司污水處理費(fèi)用，長(zhǎng)春市政府于2003年2月28日廢止了《長(zhǎng)春匯津污水處理專(zhuān)營(yíng)管理辦法》，2003年3月起，排水公司開(kāi)始停止向合作公司支付任何污水處理費(fèi)。經(jīng)過(guò)兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長(zhǎng)春市政府回購(gòu)而結(jié)束。
6、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)
不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指合同一方無(wú)法控制，在簽訂合同前無(wú)法合理防范，情況發(fā)生時(shí)，又無(wú)法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)難或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等。例如，湖南某電廠(chǎng)于20世紀(jì)90年代中期由原國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)，西方某跨國(guó)能源投資公司為中標(biāo)人，項(xiàng)目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目前期進(jìn)展良好。但此時(shí)某些西方大國(guó)（包括中標(biāo)公司所在國(guó)）轟炸中國(guó)駐南斯拉夫大使館，對(duì)中國(guó)主權(quán)形成了實(shí)質(zhì)上的嚴(yán)重侵犯。國(guó)際政治形勢(shì)的突變，使得中標(biāo)人在國(guó)內(nèi)外的融資都變得不可能。項(xiàng)目公司因此最終沒(méi)能在延長(zhǎng)的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回項(xiàng)目并沒(méi)收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒(méi)有重新招標(biāo)，而導(dǎo)致了外商在該項(xiàng)目的徹底失敗。
7、融資風(fēng)險(xiǎn)
融資風(fēng)險(xiǎn)是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，完成融資后特許權(quán)協(xié)議才可以正式生效。如果在給定的融資期限內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會(huì)被取消中標(biāo)資格并沒(méi)收投標(biāo)保證金。在湖南某電廠(chǎng)的項(xiàng)目中，發(fā)展商就因?yàn)闆](méi)能完成融資而被沒(méi)收了投標(biāo)保函。
8、市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)
市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能回收投資或達(dá)到預(yù)期水平的風(fēng)險(xiǎn)。例如，天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)項(xiàng)目中，天津市政府提供了許多激勵(lì)措施，如果由于部分規(guī)定導(dǎo)致項(xiàng)目收益不足，天津市政府承諾提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾的補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確定義，項(xiàng)目公司就承擔(dān)了市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。另外，京通高速公司建立之初，由于相鄰的輔路不收費(fèi)，導(dǎo)致較長(zhǎng)的一段時(shí)間京通高速車(chē)流量不足，也出現(xiàn)了項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。
9、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)是指政府或其他投資人新建或改建其他相似項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目開(kāi)通未滿(mǎn)兩年，在相隔僅50km左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個(gè)原因可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)杭州灣跨海大橋的高資金回報(bào)率不滿(mǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目面臨唯一性風(fēng)險(xiǎn)和收益不足風(fēng)險(xiǎn)。
10、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)
配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)備不到位引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在這方面，湯遜湖污水處理廠(chǎng)項(xiàng)目是一個(gè)典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠(chǎng)項(xiàng)目，建設(shè)期兩年，經(jīng)營(yíng)期20年，經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后無(wú)償移交給武漢高科（代表市國(guó)資委持有國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)）。但一期工程建成后，配套網(wǎng)管建設(shè)、排污費(fèi)收取等問(wèn)題遲遲未能解決，導(dǎo)致工廠(chǎng)一直虧損，最終該廠(chǎng)整體移交至武漢市水務(wù)集團(tuán)。
11、市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)
市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)是指排除唯一風(fēng)險(xiǎn)以外，由于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場(chǎng)需求變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在山東中華發(fā)電項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司于1997年成立，項(xiàng)目于2004年成立，建成后運(yùn)營(yíng)較為成功。然而山東電力市場(chǎng)的變化和國(guó)內(nèi)電力系統(tǒng)體制改革對(duì)運(yùn)營(yíng)購(gòu)電協(xié)議產(chǎn)生了三大影響：第一是電價(jià)問(wèn)題，1998年根據(jù)國(guó)家計(jì)委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠(chǎng)獲準(zhǔn)了0.41元/（千瓦·時(shí)）這一較高的上網(wǎng)電價(jià)，而在2002年10月，菏澤電廠(chǎng)新機(jī)組投入運(yùn)營(yíng)時(shí)，山東省物價(jià)局批復(fù)的價(jià)格是0.32元/（千瓦·時(shí)），這一電價(jià)不能滿(mǎn)足項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)；第二十合同中規(guī)定的“最低購(gòu)電量”也受到威脅，2003年開(kāi)始，山東省計(jì)委將以往中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)間的最低購(gòu)電量5500h（機(jī)組運(yùn)轉(zhuǎn)5500h所產(chǎn)生的電量）減為5100h。由于合同約束，山東電力集團(tuán)仍須以“計(jì)劃內(nèi)電價(jià)”購(gòu)買(mǎi)5500h的電量，價(jià)差由山東電力集團(tuán)掏錢(qián)填補(bǔ)，這無(wú)疑打擊了山東電力集團(tuán)公司購(gòu)電的積極性。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項(xiàng)目中也存在這一風(fēng)險(xiǎn)。
12、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)
收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)是指由PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價(jià)格過(guò)高、過(guò)低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如，由于電力系統(tǒng)體制改革和市場(chǎng)需求變化，山東中華發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)從項(xiàng)目之初的0.41元/（千瓦·時(shí)）變更到了0.32元/（千瓦·時(shí)），使項(xiàng)目公司的收益受到嚴(yán)重威脅。
13、腐敗風(fēng)險(xiǎn)
腐敗風(fēng)險(xiǎn)主要是指政府官員或代表利用其影響力要求或索取不合法的財(cái)務(wù)，而直接導(dǎo)致項(xiàng)目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時(shí)也加大了政府在將來(lái)的違約風(fēng)險(xiǎn)。例如，由香港匯津公司投資興建的沈陽(yáng)第九水廠(chǎng)BOT項(xiàng)目，約定的投資回報(bào)率為：第2-4年，18.50%；第5-14年，21%；第15-20年，11%。如此高的回報(bào)率使得沈陽(yáng)自來(lái)水公司支付給第九水廠(chǎng)的水價(jià)是2.50元/噸，而沈陽(yáng)市1996年的平均水價(jià)是1.40元/噸。到2000年，沈陽(yáng)自來(lái)水總公司虧損高達(dá)2億多元。這個(gè)虧損額本來(lái)應(yīng)由政府財(cái)政填平，但是沈陽(yáng)市已經(jīng)多年不向自來(lái)水公司給予財(cái)政補(bǔ)貼了，因此沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司要求更改合同。經(jīng)過(guò)數(shù)輪艱苦的談判，2000年年底，雙方將合同變動(dòng)如下：由沈陽(yáng)市自來(lái)水公司買(mǎi)回匯津公司在第九水廠(chǎng)所占股權(quán)的50%，投資回報(bào)率也降至14%，這樣變動(dòng)后沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司將來(lái)可以少付2億多元。實(shí)際操作中對(duì)外商承諾的高回報(bào)率很多時(shí)候與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽(yáng)投資建設(shè)的8個(gè)水廠(chǎng)被稱(chēng)為“沈陽(yáng)水務(wù)黑幕”。
