從資產(chǎn)權(quán)屬看在建項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式
2018-03-20
“盤活存量、用好增量”是提高財(cái)政資金使用效率、優(yōu)化社會(huì)融資結(jié)構(gòu)、有效支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要方針之一。為貫徹落實(shí)這一方針，自國(guó)家2014年推行PPP模式以來，即發(fā)文鼓勵(lì)通過PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)（《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）。一、在建項(xiàng)目的模糊處境廣義的存量項(xiàng)目按項(xiàng)目所處的實(shí)際狀態(tài)不同可分為已建成項(xiàng)目（狹義的存量項(xiàng)目）和在建項(xiàng)目?！秶?guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2017]1266號(hào)）提出：“對(duì)擬采取PPP模式的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和具體情況，可通過轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(yíng)（TOO）、委托運(yùn)營(yíng)、股權(quán)合作等多種方式，將項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本?！钡珜?duì)于在建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，僅原則性表述為“積極探索PPP推進(jìn)模式”。在筆者接觸到的含在建工程的PPP項(xiàng)目中，也常因“在建”這一特殊狀態(tài)，而導(dǎo)致該類項(xiàng)目的PPP運(yùn)作方式及其操作細(xì)節(jié)容易引發(fā)爭(zhēng)議。為此，筆者將從在建項(xiàng)目的權(quán)屬問題展開，對(duì)在建項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式的選擇以及其中的操作細(xì)節(jié)分享自己思考所得。應(yīng)說明的是，本文所稱在建項(xiàng)目，是指已經(jīng)開工建設(shè)但尚未竣工驗(yàn)收的項(xiàng)目。二、政府方是否擁有在建項(xiàng)目所有權(quán)判斷政府方對(duì)在建項(xiàng)目是否擁有所有權(quán)，對(duì)采用PPP模式運(yùn)作該等項(xiàng)目時(shí)是否可以轉(zhuǎn)讓在建項(xiàng)目的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)具有重要意義。所有權(quán)作為民事權(quán)利中物權(quán)的一種，其取得根據(jù)《民法總則》第一百二十九條：“民事權(quán)利可以依據(jù)民事法律行為、事實(shí)行為、法律規(guī)定的事件或者法律規(guī)定的其他方式取得?！钡囊?guī)定，可以通過事實(shí)行為實(shí)現(xiàn)。事實(shí)行為是指民事主體主觀上并不存在變動(dòng)民事法律關(guān)系的意思，但客觀上依民法的規(guī)定能夠引起民事法律效果的行為。建造即是一種事實(shí)行為。《物權(quán)法》第三十條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。”合法的建造行為作為我國(guó)法律規(guī)定的事實(shí)行為，可以設(shè)立物權(quán)。在此強(qiáng)調(diào)合法是因?yàn)檫`建行為不能取得所有權(quán)。我國(guó)對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)變動(dòng)采取登記生效制度，但是事實(shí)行為導(dǎo)致的所有權(quán)變動(dòng)不必進(jìn)行登記即可生效。因此，政府方是否取得在建項(xiàng)目所有權(quán)，應(yīng)厘清“事實(shí)行為成就”的含義。根據(jù)查閱相關(guān)文獻(xiàn)資料，“事實(shí)行為成就”作為判斷在建項(xiàng)目的業(yè)主是否已取得項(xiàng)目所有權(quán)的核心，其在學(xué)理上并無統(tǒng)一的界定。較為主流的觀點(diǎn)認(rèn)為依照事實(shí)行為的基本法理，事實(shí)行為成就指的是事實(shí)行為的完成。故項(xiàng)目業(yè)主在建造行為完成之時(shí)獲得所有權(quán)，建造行為完成的時(shí)點(diǎn)為建設(shè)項(xiàng)目通過竣工驗(yàn)收之時(shí)。通過上述分析可以得出結(jié)論，因在建項(xiàng)目尚未完成建造過程，政府方尚未取得在建項(xiàng)目的所有權(quán)。三、政府方在在建項(xiàng)目中擁有的權(quán)利既然政府方未取得在建項(xiàng)目的所有權(quán)，政府方對(duì)于在建項(xiàng)目具有何種權(quán)益？筆者認(rèn)為政府方在項(xiàng)目建設(shè)期間具有的是依行政/民事行為獲得的權(quán)利，如通過完成項(xiàng)目建設(shè)審批手續(xù)獲得的建設(shè)項(xiàng)目的合法權(quán)利，通過該項(xiàng)目的施工合同獲得的合同權(quán)利等。至于項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等，均為政府方取得項(xiàng)目所有權(quán)后方可形成和實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。四、在建項(xiàng)目不能適用TOT/ROT等運(yùn)作方式如前所述，存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作的，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和具體情況，可采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營(yíng)（TOO）、委托運(yùn)營(yíng)等多種運(yùn)作方式，向社會(huì)資本轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等權(quán)利。這些方式對(duì)于在建項(xiàng)目是否適用，應(yīng)結(jié)合在建項(xiàng)目的權(quán)屬問題及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行探討。TOT模式是已建成項(xiàng)目最常見的PPP運(yùn)作方式，第一個(gè)T，指的是有償轉(zhuǎn)讓存量項(xiàng)目的所有權(quán)或基于所有權(quán)而產(chǎn)生的權(quán)益如經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等。基于化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要，TOT模式可通過兩種方式實(shí)現(xiàn)，直接方式是向社會(huì)資本轉(zhuǎn)讓存量項(xiàng)目的所有權(quán)或基于所有權(quán)而產(chǎn)生的權(quán)益，間接方式是轉(zhuǎn)讓存量項(xiàng)目所在企業(yè)的股權(quán)并使社會(huì)資本可以對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)施以影響。采用直接方式時(shí)，屬于政府轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)的行為，根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》（國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)令第12號(hào)）的規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，即應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目的所有權(quán)或基于所有權(quán)產(chǎn)生的權(quán)益進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。但政府方尚未取得對(duì)在建項(xiàng)目的所有權(quán)，從而無法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的進(jìn)行評(píng)估。因此直接方式下，在建項(xiàng)目無法采用TOT模式實(shí)現(xiàn)PPP運(yùn)作。采用間接方式時(shí)，評(píng)估所在企業(yè)的股權(quán)則不受是否取得在建項(xiàng)目所有權(quán)的限制，因此可以考慮通過轉(zhuǎn)讓企業(yè)股權(quán)的形式使在建項(xiàng)目采用TOT模式實(shí)現(xiàn)PPP運(yùn)作。但通常情況下，因在建項(xiàng)目而專門成立的項(xiàng)目公司進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓更具操作性，否則轉(zhuǎn)讓地方融資平臺(tái)公司股權(quán)將涉及的較多非標(biāo)的項(xiàng)目的資產(chǎn)及人員，可操作性不高。應(yīng)注意的是，即使采用間接方式能夠解決對(duì)在建項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的問題，但在建項(xiàng)目還有繼續(xù)建設(shè)的需要，而TOT模式下授予社會(huì)資本的是運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)的權(quán)利，實(shí)際需要與授權(quán)內(nèi)容不相符。因此，不論采用直接方式或間接方式，TOT模式均不能成為在建項(xiàng)目的PPP運(yùn)作方式。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）中的解釋，ROT模式是指在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的PPP運(yùn)作方式，即ROT模式涉及轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目所有權(quán)或基于所有權(quán)而產(chǎn)生的權(quán)益。采用ROT模式的前提是項(xiàng)目可以采用TOT模式運(yùn)作，但因項(xiàng)目需要改擴(kuò)建，從而通過ROT模式授予社會(huì)資本建設(shè)的權(quán)利。因此，在ROT模式下，除授予社會(huì)資本在TOT模式中的權(quán)利外，還授予社會(huì)資本建設(shè)的權(quán)利，可以滿足在建項(xiàng)目還需建設(shè)的需要。但是ROT模式下，項(xiàng)目本身應(yīng)當(dāng)為已建成項(xiàng)目。由此可以看出，ROT模式也不適用于在建項(xiàng)目的PPP運(yùn)作。當(dāng)然，有業(yè)內(nèi)人士提出，采用TOT或ROT時(shí)可以進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)/所有權(quán)的預(yù)授權(quán)/預(yù)轉(zhuǎn)讓，因?yàn)樵诮?xiàng)目未來的所有權(quán)人是相對(duì)確定的。但此種考量下，項(xiàng)目運(yùn)作是否符合法律規(guī)定，特別是符合國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的要求尚存爭(zhēng)議。至于其他的存量項(xiàng)目運(yùn)作方式，如委托運(yùn)營(yíng)、管理合同等，授權(quán)范圍較TOT模式和ROT模式而言更為狹窄，且無化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的功能，故本文不另做論述。結(jié)合上文的分析，筆者建議在建項(xiàng)目采用BOT方式運(yùn)作，將在建項(xiàng)目視同為新建項(xiàng)目，由社會(huì)資本承擔(dān)在建項(xiàng)目的續(xù)建、融資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)。五、BOT方式下在建項(xiàng)目的特殊性盡管BOT模式可以解決在建項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作時(shí)政府方未取得項(xiàng)目所有權(quán)的問題，但是仍有不少細(xì)節(jié)影響在建項(xiàng)目的PPP運(yùn)作。在建項(xiàng)目現(xiàn)有施工合同的處理社會(huì)資本組建的項(xiàng)目公司需承擔(dān)項(xiàng)目的施工費(fèi)用，但現(xiàn)有的施工合同主體為政府方和施工企業(yè)，項(xiàng)目公司對(duì)施工企業(yè)無支付義務(wù)，同時(shí)也沒有基于施工合同的相關(guān)權(quán)利，如監(jiān)督施工企業(yè)施工等。因此，為使項(xiàng)目公司能夠約束施工企業(yè)的行為，政府方應(yīng)與施工企業(yè)協(xié)商將施工合同中政府方項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司，如此項(xiàng)目公司也可以在支付施工合同款時(shí)獲得增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，以抵扣項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后發(fā)生的增值稅銷項(xiàng)稅額。至于項(xiàng)目公司成立前已經(jīng)支付的施工合同款的處理，如政府有回款需求的可以將該款項(xiàng)計(jì)入PPP項(xiàng)目的前期費(fèi)用中，由項(xiàng)目公司支付給政府方。在建項(xiàng)目中已建部分的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)從在建項(xiàng)目的定義可知，在建項(xiàng)目必然存在已經(jīng)建設(shè)部分，BOT方式下，項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)（本文假設(shè)PPP項(xiàng)目均設(shè)立項(xiàng)目公司），且項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量將影響項(xiàng)目公司的績(jī)效考核。對(duì)于已經(jīng)建設(shè)部分的風(fēng)險(xiǎn)如何承擔(dān)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)是否能在投資競(jìng)爭(zhēng)階段被準(zhǔn)確識(shí)別和評(píng)估，可采用的方法如下：1.是將已經(jīng)建設(shè)部分風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行現(xiàn)狀轉(zhuǎn)移社會(huì)資本在參與投資競(jìng)爭(zhēng)時(shí)需做好盡職調(diào)查，充分評(píng)估對(duì)已建部分的質(zhì)量及風(fēng)險(xiǎn)，政府方應(yīng)向社會(huì)資本提供必要的建設(shè)資料。自項(xiàng)目公司承接施工合同中政府方的權(quán)利義務(wù)之日起，已經(jīng)建設(shè)部分的風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。2.是對(duì)已建設(shè)部分的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)設(shè)置寬限期在寬限期內(nèi)，項(xiàng)目公司可以對(duì)已建部分（尤其是社會(huì)資本在投資競(jìng)爭(zhēng)階段的盡職調(diào)查過程中因時(shí)間或場(chǎng)地準(zhǔn)入限制不易發(fā)現(xiàn)的隱蔽工程）的質(zhì)量及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，需要整改的由政府方完成，相關(guān)費(fèi)用由政府方承擔(dān)。已建成部分的風(fēng)險(xiǎn)自寬限期屆滿之日起由項(xiàng)目公司承擔(dān)。當(dāng)然，在建項(xiàng)目采用BOT方式運(yùn)作時(shí)還存在其他實(shí)操的細(xì)節(jié)問題，如項(xiàng)目前期工作手續(xù)變更至PPP項(xiàng)目法人等，因篇幅有限，不在本文贅述?？傊?，在建項(xiàng)目因工程物理上未完工狀態(tài)導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)未定，這與PPP項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)通常追求邊界清晰、價(jià)值明確的要求相抵牾。因此，政府方對(duì)處于在建工程狀態(tài)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)用PPP模式運(yùn)作應(yīng)保持謹(jǐn)慎，對(duì)運(yùn)作方式及操作細(xì)節(jié)應(yīng)深入論證，因項(xiàng)目制宜。
