整改、退庫、融資受阻，PPP項目三大應對策略分析
2018-05-14
一、新政頻出，形勢嚴峻2017年11月，財政部公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號，“92號文”），歷數(shù)PPP項目不得入庫和應當出庫的八類情形，并以2018年3月31日作為“清庫”大限。2018年4月，各地相繼披露“清庫”成果：截至2018年4月23日，本輪“清庫”活動共清退管理庫項目1695個，涉及投資額1.8萬億元；儲備清單項目430個，涉及投資額約6551萬億元；上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。2018年4月24日，財政部出臺《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金[2018]54號，“54號文”），清查整頓前三批“示范項目”并要求加強項目規(guī)范管理、強化信息公開。多個示范項目被要求限期整改、調(diào)出示范項目庫甚至調(diào)出示范并退庫。與此同時，財政部、國資委、央行等中央部委先后出臺多份文件，包括《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金[2018]23號）和《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》（銀發(fā)[2018]106號）等文件，對PPP項目在承接、運作、融資中的合法、合規(guī)性提出更高要求，項目融資難度也逐漸加大，行業(yè)整體進入“冷靜期”。二、兩類項目首當其沖在當前政策背景下，我們認為受沖擊的項目主要有兩類：第一類是被要求整改或已被清退出庫的PPP項目。直接受92號文和54號文影響，該類項目或被要求按規(guī)定整改不規(guī)范的實施行為，或已被清除出庫。由于PPP項目中政府支出責任直接與“入庫”掛鉤，退庫項目或整改后仍不符合要求并被退庫的項目，將無法通過預算安排政府付費或可行性缺口補助，項目融資、建設(shè)會受到重大沖擊。第二類項目更為嚴峻。盡管在表面上符合92號文和54號文并仍保持在庫，但因項目不佳、地方政府財力有限、項目合規(guī)性存在瑕疵，且社會資本自身無法按時足額支付項目資本金等原因，該類項目的債權(quán)融資無法解決。與此同時，應政府方要求或為實現(xiàn)自身“產(chǎn)值”，在資本金未到位、債權(quán)融資未解決的條件下，很多PPP項目早已“大干快上”地進入實質(zhì)施工階段。在社會資本資力有限且后續(xù)融資無法跟進的情況下，墊資施工無法持續(xù)，緩工、停工在所難免。在進入運營期并獲付費用之前，這些項目早已“奄奄一息”。在我們看來，被責令整改甚至已被清退出庫固然殘酷，但“保有名分”卻“名不副實”的第二類項目才真是“有苦難言”?！袄^續(xù)”還是“停止”，第二類項目或許才是大部分社會資本的心頭大患。三、項目受阻如何應對針對遭受沖擊的兩類項目，我們認為目前主要存在三種應對策略：（一）規(guī)范整改：堅定PPP路線。這一策略主要適用于第一類被責令整改甚至已被清退出庫的PPP項目。這些項目可以在整改完成后繼續(xù)按PPP模式實施。整改時應當嚴格參照92號文，確保項目在實施主體、前期工作（尤其是“兩評一案”）、付費機制、融資模式、信息公開等方面符合92號文各項規(guī)定。詳盡的整改要點和整改措施可以參見我們在92號文公布后發(fā)表的《92號文和192號文之后，企業(yè)如何參與PPP項目》。對于54號文，由于文件旨在規(guī)范管理示范項目，且明確指出“為進一步強化示范項目規(guī)范管理，更好發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下”，我們認為常規(guī)PPP項目的整改不必嚴格參照該文。通過整改確保項目不退庫或能再次入庫，項目能夠通過PPP模式繼續(xù)實施。（二）按甲休兵：緩兵觀望甚至當機立“斷”。除整改以外，為避免損失擴大，合作各方也可以中止甚至終止實施項目，這一策略對兩類項目均可適用。1.第一類項目的終止。對于第一類項目，如果項目難以整改合格，或恰有一方或雙方不愿繼續(xù)實施項目，可以考慮提前終止項目。一方面，由于各方都明白“不能入庫”對PPP項目的重大打擊，也了解項目本身存在的問題，合作各方可以協(xié)商提前終止PPP合同，避免損失進一步擴大。另一方面，由于退庫將導致項目實質(zhì)無法實施（合同目的落空），因法律政策變更或一方/雙方原因?qū)е马椖客藥鞎r，一方可以根據(jù)PPP合同的提前終止條款或《合同法》第94條的相關(guān)款項主張?zhí)崆敖K止PPP合同。提前終止PPP合同時，雙方應就已形成資產(chǎn)的補償和違約責任承擔等事項開展一攬子協(xié)商談判。2.第二類項目的中止或終止。對于第二類項目，我們建議社會資本方首先針對項目回報能力、當?shù)卣斦嵙驼抛u、項目運作的合規(guī)性、項目在未來的可融資性、項目實施過程中已經(jīng)及可能遭遇的風險等因素開展綜合性項目評估。對于評估認定項目回報能力良好、未來付費有一定保障、主要風險能夠防范，僅因宏觀經(jīng)濟形勢導致目前難以獲得融資的項目，為減少停、緩工產(chǎn)生的損失，社會資本可以與政府方協(xié)商中止實施項目并設(shè)定一定觀察期，觀察期不計入合作期且期間內(nèi)停工不承擔（或盡量減少承擔）相關(guān)違約責任。觀察期滿仍未解決項目融資的，任意一方可提前終止PPP合同并由違約方承擔違約責任。對于評估認定項目回報能力不足、未來付費缺乏保障、主要風險難以規(guī)避、可融資性較差的項目，我們不認為這些項目的上述缺陷能在一定時期內(nèi)得到改善。為避免投入更多資金后承擔更大損失，社會資本方可以與政府方協(xié)商提前終止項目，并就已形成資產(chǎn)的補償和違約責任承擔等事項開展一攬子協(xié)商談判。3.中止或終止時應注意的事項。不論中止或終止項目，我們均建議社會資本方在中止或終止前后做好證據(jù)固定、已完工程結(jié)算、工程安全防護、資產(chǎn)移交、清算分配、通知公告等配套措施，并應盡量收集、整理對方未按約履行合同義務的違約情形，并梳理因法律政策變更導致自身無法履行合同義務的情形，為自身減少承擔違約責任爭取有利條件。項目終止談判時，社會資本方還應盡量確保提前終止補償款項被納入地方政府跨年度財政預算及中期財政規(guī)劃，并將該等內(nèi)容一并記載于提前終止方案中，以便盡快收回補償款項。（三）改弦易轍：轉(zhuǎn)換模式繼續(xù)上路。對于不符合PPP政策法規(guī)的合規(guī)性要求，無法通過PPP模式繼續(xù)實施的項目，或許有政府方和社會資本出于眾多理由不愿放棄。他們希望在轉(zhuǎn)換模式后，通過其他模式繼續(xù)完成項目所涉工程。1.轉(zhuǎn)換模式不能解決根本問題。被頻頻提及的可行模式中，既有近來風頭正盛的“EPC+融資”模式，也有中規(guī)中矩的政府采購工程模式，甚至不乏早已是明日黃花的BT和融資平臺開發(fā)等模式。但不論如何改弦更張，“錢”的問題無法回避——社會資本投入項目的每一分資金最終均需由政府方或平臺公司以財政補貼、工程款等名義支付。如果變換模式無法解決資金來源，則仍是換湯不換藥、治標不治本。被頻頻提及的各類模式中，并不存在名為“EPC+融資”的新型模式，政府自身需要完成的工程只能PPP或政府采購工程的方式實施。但政府采購工程需要遵守“先有預算后采購”的重要原則，且PPP項目涉及的巨額投資極難在三年中期財政規(guī)劃內(nèi)得到妥善安排，這直接導致PPP項目難以轉(zhuǎn)為采購工程。對于BT模式，因直接構(gòu)成“政府回購、承諾固定收益”等違規(guī)舉債情形，項目幾乎無法滿足合規(guī)性要求，存在重大風險；融資平臺開發(fā)模式中，除非項目自身具備運營收益、融資平臺自身具備支付能力，否則如果最終仍由政府方支付相關(guān)費用的，則仍構(gòu)成地方政府違規(guī)舉債，同樣存在重大風險。因此，除非最終資金來源得到解決，否則模式轉(zhuǎn)換并不能起到根本作用。由于地方政府能夠發(fā)行土地儲備、收費公路、軌道交通和棚戶區(qū)改造方面的專項債券，土地一級開發(fā)、收費公路建設(shè)、軌道交通建設(shè)和棚戶區(qū)改造的PPP項目可以考慮在同步發(fā)行專項債券、妥善解決資金來源后轉(zhuǎn)換模式實施。其他PPP項目則仍無他法。2.轉(zhuǎn)換模式本身面臨重大考驗。除了資金來源，轉(zhuǎn)換模式本身在實體和程序上面臨的挑戰(zhàn)同樣無法避免。由于中央并未專門針對PPP項目轉(zhuǎn)換實施模式發(fā)布任何法規(guī)政策文件，PPP項目轉(zhuǎn)換模式仍需遵守政府采購或招投標方面的法律法規(guī)，通過“終止-采購-實施”的方式開展。我們認為此時主要存在以下幾大難點：第一，PPP項目需要提前終止。終止方案如何妥善處理新舊合同之間涉及已完工程、價款結(jié)算、違約責任等事項，難度較大。第二，PPP項目終止后重新采購時，需要依法履行招標等法定程序。如何確保在采購程序合法、公平、有效的前提下由原社會資本繼續(xù)實施，難度較大。第三，PPP項目轉(zhuǎn)化為存量項目并以其他模式繼續(xù)實施時，一方面需要重新立項、審批，另一方面還可能涉及國有資產(chǎn)審批、評估事項，程序繁瑣。因此，即便解決了“錢”的問題，受制于以上諸多因素，轉(zhuǎn)換模式仍舊困難重重。四、我們的意見與建議綜合以上分析，我們首先建議承接單位對存在問題、實施受阻的PPP項目開展項目評估，針對項目自身回報、地方政府資信能力、項目合規(guī)性瑕疵、可融資性等諸多因素，綜合評估項目風險。對于風險可控、可接受的項目：如果被責令整改或已被清除出庫，仍可在整改后通過PPP模式繼續(xù)實施；如果仍舊在庫但短期內(nèi)融資無望，可以考慮協(xié)商中止實施，待融資環(huán)境趨暖后擇機恢復啟動。對于回報有限、付費缺乏保證、風險難以化解、可融性差的項目：如果能夠解決項目的最終資金來源，可以謹慎考慮依法轉(zhuǎn)換模式繼續(xù)實施；如果無法解決，則建議提前終止，并盡量將提前終止補償款項納入地方政府財政預算，以便盡早收回已投入資金并避免損失進一步擴大。結(jié)合近兩年密集出臺的各大政策文件和黨中央的一系列舉措，我們預測中央政府嚴控金融風險、嚴控地方政府債務的決心在短期內(nèi)不會改變。在此情況下，“泥沙俱下”的PPP市場必將經(jīng)歷一番大浪淘沙，審時度勢地選擇“前行”“剎車”或“變道”，才能讓自身與時代一同前行。
