王守清：把PPP當(dāng)成天上掉下的餡兒餅自然做不好
2018-03-13
截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫共收錄PPP項(xiàng)目14424個(gè)，總投資額18.2萬億元。短短4年間，我國已經(jīng)成為全球最大的PPP市常與此同時(shí)，PPP的快速發(fā)展衍生出不少行業(yè)亂象，也引起了中央各部委的高度重視。繼財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（以下簡稱“92號(hào)文”）和國資委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（以下簡稱“192號(hào)文”），春節(jié)前夕，國家發(fā)展改革委和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》，PPP迎來了強(qiáng)監(jiān)管周期。就PPP目前的發(fā)展現(xiàn)狀以及面臨的機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)，本刊近日專訪了清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授。把PPP當(dāng)成天上掉下的餡兒餅，這是念歪了經(jīng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)：早在2004年，住建部就曾頒布126號(hào)文，在市政基礎(chǔ)設(shè)施的六個(gè)領(lǐng)域全面推行特許經(jīng)營，但在2009年到2013年長達(dá)5年時(shí)間里，其發(fā)展幾乎陷入停滯。而從2014年至今，PPP一路高歌猛進(jìn)，異?；馃?，您認(rèn)為背后的原因是什么？王守清：從國際上來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)任何一個(gè)國家的發(fā)展以及對(duì)人民群眾生活水平的提高都具有重要的意義，這本身就是一個(gè)需求。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過去主要由政府來做，但政府沒有那么多錢或短時(shí)間拿不出那么多錢，就需要社會(huì)資本來參與。具體到我國來看，2013年底，黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營”。隨后，2014年財(cái)政部和國家發(fā)展改革委等多部委力推PPP。得益于政策的利好，PPP簽約量一下子就上去了，形成了這樣一個(gè)高潮。為什么中央要力推PPP呢？主要有3個(gè)目的。一是為了減少地方政府債務(wù)。2013年，國家審計(jì)署審計(jì)出來的地方債余額近20萬億元，這一方面與我國中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配有關(guān)，很多地方政府利用融資平臺(tái)公司舉債，另一方面地方政府做了大量的BT項(xiàng)目，20萬億地方債很大一部分是由BT造成的。中央認(rèn)為長此以往會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，所以力推PPP，首要目的就是為了減少地方債務(wù)。二是為了提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，這也是PPP的本質(zhì)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者弗里德曼曾說過：“花自己的錢辦自己的事，最為經(jīng)濟(jì)；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別人的錢為自己辦事，最為浪費(fèi)；花別人的錢為別人辦事，最不負(fù)責(zé)任?！边^去，政府用納稅人的錢給老百姓提供公共產(chǎn)品，全世界事實(shí)也表明這是最糟糕的，當(dāng)然這是從統(tǒng)計(jì)意義上說的。現(xiàn)在做PPP就不一樣了，政府授權(quán)社會(huì)資本，社會(huì)資本用自己的錢或者借來的錢，替政府給老百姓提供公共產(chǎn)品，政府的責(zé)任就是重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和單位價(jià)格，切忌承諾回報(bào)率。如果承諾回報(bào)率，企業(yè)幾乎不承擔(dān)什么風(fēng)險(xiǎn)，也沒有太大動(dòng)力去提高效率和改進(jìn)服務(wù)，甚至可能有意做大成本。對(duì)社會(huì)資本而言，需要注意的是，“沒有金剛鉆，不攬瓷器活”，如果所提供的產(chǎn)品或服務(wù)不能符合政府的要求，則可能因政府和使用者要求拒絕支付或非足額支付甚至罰款而虧本。三是服務(wù)于“一帶一路”?！耙粠б宦贰毖鼐€國家大多數(shù)是發(fā)展中國家，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求旺盛，為我國社會(huì)資本提供了廣闊的市場空間。但是，PPP比較復(fù)雜，而且這些國家中風(fēng)險(xiǎn)較大，所以我們國家力推PPP還有一個(gè)原因就是希望國內(nèi)企業(yè)先在國內(nèi)好好做，在干中學(xué)、邊干邊學(xué)，搞清楚弄明白，以便將來企業(yè)更好地“走出去”。環(huán)境經(jīng)濟(jì)：雖然這4年P(guān)PP得到了快速發(fā)展，但業(yè)內(nèi)有這樣一種說法，“PPP是被念歪了的經(jīng)”。對(duì)此，您怎么看？王守清：我覺得這不是PPP本身的錯(cuò)。很多人沒有正確理解PPP，把PPP當(dāng)成了天上掉下的餡兒餅，做PPP的動(dòng)機(jī)就不對(duì)。首先從地方政府這兒，有些人就把經(jīng)給念歪了。地方政府沒有足夠的錢但要發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家又不允許地方政府隨便舉債，還把過去融資平臺(tái)公司這條路堵死了，怎么辦？2013年底全國財(cái)政工作會(huì)議提出“修明渠、堵暗道”，就是地方政府可以做PPP，而且用于支付和補(bǔ)貼PPP項(xiàng)目的錢不屬于地方政府的債務(wù)，但財(cái)政部同時(shí)也規(guī)定每一年度用于支付和補(bǔ)貼全部PPP項(xiàng)目的支出不能超出一般公共預(yù)算支出的10%。問題是，有些地方政府并沒有嚴(yán)格執(zhí)行10%的上限，最后就出問題了。我以前和現(xiàn)在都一直在說，在全世界PPP做得最多最好的國家中，PPP不過是所有公共產(chǎn)品交付模式中的一種選擇，占比10%～20%，具體到我國，我覺得30%左右是比較合理的。過去幾年一窩蜂都做PPP，顯然要出問題。除了地方政府，金融機(jī)構(gòu)也有一定責(zé)任。金融機(jī)構(gòu)過去幾十年主要依靠放貸的利息差賺錢，而且其經(jīng)驗(yàn)證明，貸款給政府最可靠，其次是央企和國企，貸款給民企最容易出問題，所以金融機(jī)構(gòu)做PPP，只要政府出函、央企和國企投資者提供母公司擔(dān)保就放貸，而非基于項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流（合規(guī)來自政府或使用者），打各種擦邊球。此外，金融機(jī)構(gòu)真正懂基礎(chǔ)設(shè)施和PPP的專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏，與其人才構(gòu)成不無關(guān)系。PPP是基于項(xiàng)目融資。所謂項(xiàng)目融資，是通過項(xiàng)目去融資，即通過期望收入、項(xiàng)目資產(chǎn)、合同權(quán)益為主去融資。換句話說，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該看項(xiàng)目行不行，有沒有足夠現(xiàn)金流，看做項(xiàng)目的人，看交易的條件，而不是看政府擔(dān)保和投資者母公司抵押給金融機(jī)構(gòu)多少東西。歸根到底，還是金融機(jī)構(gòu)固守傳統(tǒng)，依賴于政府信用，依賴于央企、國企信用，不太在乎項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流。金融機(jī)構(gòu)必須打破固有傳統(tǒng)觀念，不能老舒舒服服地躺著掙錢，應(yīng)該增強(qiáng)做PPP的能力。PPP這套思路是很好的，只不過大家不嚴(yán)格、不規(guī)范地做PPP，把好經(jīng)念歪了，所以中央各部委近期接連出臺(tái)了幾個(gè)規(guī)范發(fā)展PPP的文件，建立負(fù)面清單堵漏洞。PPP進(jìn)入強(qiáng)監(jiān)管周期，逐步回歸理性環(huán)境經(jīng)濟(jì)：伴隨著PPP快速發(fā)展產(chǎn)生了很多的問題，也引起了中央各部委的高度重視，財(cái)政部去年頒發(fā)的92號(hào)文直指非規(guī)范化項(xiàng)目，要求各省市對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行集中整改和清理，也給出了限定期限。您覺得清庫的項(xiàng)目數(shù)量會(huì)不會(huì)很大？一旦PPP項(xiàng)目被清理出庫，投向PPP的資金又該如何處理？王守清：學(xué)術(shù)界有一個(gè)大概統(tǒng)計(jì)，如果嚴(yán)格按照92號(hào)文的要求，目前財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫里將近2/3的PPP項(xiàng)目是不合規(guī)的，或者說有不合規(guī)的成分。但我個(gè)人判斷，把這2/3不合規(guī)的PPP項(xiàng)目全部清庫也不可能，估計(jì)將清掉10%左右。如果這個(gè)項(xiàng)目是使用者付費(fèi)的，對(duì)投資者的影響就不大。如果是政府付費(fèi)的，分為兩種情況：一是簽約了但還沒有真正投入，大家可以坐下來商量整改。二是已經(jīng)投入了，我個(gè)人建議，看現(xiàn)有投資者是否還愿意整改，即談判調(diào)整到合規(guī)為止。如果同意，就是一個(gè)重新談判的過程，如果不同意，就把現(xiàn)有做完的部分進(jìn)行評(píng)估，把事情了結(jié)，邊界一定要清楚。然后，這個(gè)項(xiàng)目再采用TOT模式，政府重新找投資者。環(huán)境經(jīng)濟(jì)：目前，中央各部委對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度驟然增加，有媒體報(bào)道，金融機(jī)構(gòu)對(duì)92號(hào)文之前已經(jīng)入庫的項(xiàng)目持觀望態(tài)度，對(duì)入庫新項(xiàng)目采取審慎的態(tài)度，甚至有些股份制銀行已經(jīng)不做PPP業(yè)務(wù)了，您怎么看待這個(gè)問題？王守清：銀行收緊，這是肯定的。我個(gè)人判斷，在3月31日前，銀行肯定就不做了；4月到年中，我覺得是觀望階段，如果銀行的其它業(yè)務(wù)好，做PPP的積極性就不高，如果不好，可能還會(huì)做PPP；下半年就進(jìn)入理性階段，合適的PPP項(xiàng)目就做，不合適的就不做。這也是PPP的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，如果一個(gè)項(xiàng)目不好，地方政府再想上，沒有投資者投資、沒有銀行放貸，這個(gè)項(xiàng)目也做不了。PPP就是要滅掉“政績思維”，回歸理性，避免出現(xiàn)政績項(xiàng)目和重復(fù)項(xiàng)目，有效解決投資無效的問題。我想強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，如果嚴(yán)格按照PPP的理念和國家政策走，銀行不肯放貸的項(xiàng)目就不能做。與其不規(guī)范地做PPP項(xiàng)目，還不如不做，不然最后還是政府埋單、老百姓受罪，代際不公平。現(xiàn)在的情況是，規(guī)范的PPP項(xiàng)目銀行不想做，因?yàn)槠渌鼧I(yè)務(wù)多餓不死；不規(guī)范的PPP項(xiàng)目銀行不能做，因?yàn)槌袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)太大，所以要倒逼銀行要做規(guī)范的PPP項(xiàng)目。我個(gè)人希望，通過這一輪嚴(yán)格監(jiān)管，能夠倒逼金融體系改革，雖然很難，但還是會(huì)有效果，至少這四年有些銀行正在學(xué)習(xí)PPP。國際上，真正主導(dǎo)PPP的都是金融機(jī)構(gòu)，而不是工程公司，反觀我國主導(dǎo)PPP的基本上是央企國企工程公司，這是不對(duì)的。如果哪一天，中國的PPP真正由金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)了，我們的PPP市場就算真正成熟了。環(huán)境經(jīng)濟(jì)：談到PPP，離不開融資的話題。值得關(guān)注的是，PPP項(xiàng)目資本金及融資有部分來自資管計(jì)劃，而大資管新規(guī)要求穿透式管理，這將對(duì)PPP產(chǎn)生哪些影響？王守清：在發(fā)達(dá)國家，金融體系、法律體系和信用體系等比較健全，投資者只需要出資占項(xiàng)目總投資的5%～10%做資本金即可，而在發(fā)展中國家，由于金融體系、法律體系和信用體系等不健全，一般政府和銀行都會(huì)要求投資者出項(xiàng)目總投資10%～30%做資本金。加上我們國家的項(xiàng)目資本金制度規(guī)定，投資者出資必須占到總投資的20%～25%，這些叫股（資本金），剩下的75%～80%就是債（貸款），這其實(shí)是對(duì)政府（含公眾）和放貸金融機(jī)構(gòu)的一種保護(hù)，如果投資者不好好干，資本金可能損失。但現(xiàn)實(shí)中，大家都在打如意算盤。比如說，工程公司和基金公司組成聯(lián)合體投標(biāo)，中標(biāo)后成立項(xiàng)目公司的時(shí)候，工程公司不想出錢，因?yàn)殄X用光了，又不能讓政府出函增信，也不能讓母公司提供擔(dān)保，但又想拿到這個(gè)工程；基金公司沒有央企又中不了標(biāo)，而且基金的錢又是別人的，這樣一來就成了明股實(shí)債，股和債都是借來的，這對(duì)政府、公眾和放貸方都很危險(xiǎn)。事實(shí)上，在我國，出1%的股份和不占股份（即0%的股份）是有本質(zhì)區(qū)別的，如果投資者出了1%的股份，就往往意味著要承擔(dān)連帶責(zé)任（特殊情況除外）。所以，去年新上任的財(cái)政部金融司司長王毅強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持并強(qiáng)化對(duì)資本金的管理。任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營。央企國企工程公司不能只做承包，要有能夠持久的東西環(huán)境經(jīng)濟(jì)：192號(hào)文要求各中央企業(yè)對(duì)PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，防止過度推高杠桿水平，這對(duì)民企來說是不是一個(gè)利好？王守清：限制央企，是必須的。在我國PPP領(lǐng)域，完全排除央企和國企，是不合適的，也不符合國情。但是，如果一直由他們主導(dǎo)，不對(duì)央企和國企加以限制，必然會(huì)出現(xiàn)目前的兩個(gè)結(jié)果，一是國進(jìn)民退，二是較難實(shí)現(xiàn)“提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率”這一PPP本質(zhì)要求。至于對(duì)民企是否利好，我認(rèn)為，這一輪清庫整頓，合規(guī)項(xiàng)目總量在下降，但受限于192號(hào)文，央企參與的項(xiàng)目總量也在下降，這是一個(gè)雙降的過程。因此，實(shí)際上大的格局沒有大的變化，民企的機(jī)會(huì)不會(huì)增加很多，會(huì)有一點(diǎn)增加，也是為那些有實(shí)力的民企準(zhǔn)備的，對(duì)那些差的民企而言，即便是央企國企不做的PPP項(xiàng)目，他們也沒有機(jī)會(huì)。環(huán)境經(jīng)濟(jì)：您怎樣看國企和民企在PPP中各自承擔(dān)的角色？王守清：從實(shí)力而言，國企和民企主要的差別，在于融資能力和特定類型項(xiàng)目的技術(shù)能力等。國企負(fù)債達(dá)到80%～90%，都還能貸到款，而民企即便負(fù)債大大低于這個(gè)比例，也貸不到款或成本較高。當(dāng)然其中有企業(yè)信用的原因，但這也是目前國企和民企起點(diǎn)差距最大之處，或稱作最不公平的地方之一。對(duì)一些需要大型設(shè)備和高技術(shù)的項(xiàng)目，比如地鐵，國企的確有優(yōu)勢(shì)。但在其他方面，國企和民企沒有太大的本質(zhì)區(qū)別。地鐵、高鐵這些項(xiàng)目，可能更適合國企，其他類型的PPP項(xiàng)目，民企也都可以做，且它們的表現(xiàn)不俗，特別是在污水和垃圾處理等領(lǐng)域。民企最擔(dān)心的，是政府沒有契約精神，國企雖然也擔(dān)心，但沒有那么在乎，因?yàn)楫吘苟际求w制內(nèi)的。因此，我們主要應(yīng)從法治、信用、融資、公平、公開等方面進(jìn)行改善。這些大問題解決了，項(xiàng)目層面的問題相對(duì)好解決；這些大問題不解決，即便項(xiàng)目層面的問題解決得再好——比如合同簽得好，企業(yè)也還是處在風(fēng)險(xiǎn)中，畢竟PPP是長達(dá)幾十年的長期投資，一旦政府不遵守合同，企業(yè)特別是民企將損失嚴(yán)重。環(huán)境經(jīng)濟(jì)：正如您先前所說，目前我國主導(dǎo)PPP的仍然是央企和國企工程公司，外界有這樣一種說法，“PPP做成了拉長版的BT”。隨著92號(hào)文、192號(hào)文的印發(fā)，您認(rèn)為未來央企和國企的出路在哪里？王守清：我記得，2003年我剛回國，和央企、國企的負(fù)責(zé)人交流時(shí)談到，國際上頂級(jí)的承包商，其50%收入來自傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，50%收入來自非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)。非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)中，30%收入來自PPP，20%收入來自其他衍生業(yè)務(wù)?，F(xiàn)在，我則提新的一種說法即“三三開”，好的央企工程公司，1/3收入來自海外業(yè)務(wù)，1/3收入來自傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，1/3收入來自PPP，但是海外業(yè)務(wù)中有大量傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，也有PPP等業(yè)務(wù)，主要是比例問題。所以，作為一家大型的央企工程公司，應(yīng)該重視PPP業(yè)務(wù)，因?yàn)榻ㄖI(yè)是波動(dòng)性很強(qiáng)的夕陽產(chǎn)業(yè)，要么往上游走去投資，要么往下游走去運(yùn)營，不能都干了承包活就跑。我當(dāng)時(shí)總用3句話說服他們：做承包相當(dāng)于收人頭費(fèi)，做的規(guī)模越大，錢賺的越多，但最大的問題是饑一頓飽一頓；做BT相當(dāng)于批發(fā)，拿到一個(gè)BT項(xiàng)目，三五年都有活干，干完項(xiàng)目政府花錢回購；做PPP相當(dāng)于零售，如建設(shè)好一條高速公路或者修建了一座發(fā)電廠，就可以收過路費(fèi)或者賣電30年，這就延長了業(yè)務(wù)期，還規(guī)避了波動(dòng)性，當(dāng)然不是只做PPP，也并非所有的項(xiàng)目都適合PPP。隨著92號(hào)文、192號(hào)文連續(xù)出來，有些有戰(zhàn)略眼光負(fù)責(zé)任的央企、國企的高管坦言，過去幾年做PPP就是為了拿承包業(yè)務(wù)，但現(xiàn)在他們也意識(shí)到了問題，開始考慮長久以后該怎么辦。我的回答是，請(qǐng)他們記住幾個(gè)數(shù)字?！?0%”。PPP不是天上掉下的餡兒餅，我國所有公共產(chǎn)品中約30%可能做PPP，如果不要這30%的業(yè)務(wù)也可以過得很好，那就可以放棄PPP。“50%”。一個(gè)特定國家的一個(gè)大型工程公司發(fā)展到不同階段時(shí)，它的各種業(yè)務(wù)模式占比是不一樣的，我們現(xiàn)在就應(yīng)該考慮發(fā)達(dá)國家承包商的50%比例，即50%收入來自傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，50%收入來自非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)包括PPP?！?0～20年”。目前，在我國大中城市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還可以干10年左右，在西部地區(qū)還能干20年左右，那么20年后大型工程公司幾十萬的隊(duì)伍該怎么辦？要么大量人員改行，要么拓展其它衍生業(yè)務(wù)，要么就“走出去”，到非洲、拉丁美洲。但“走出去”的問題又來了，誰愿意去？特別是幾十年獨(dú)生子女政策后。所以，不能光做承包，還要有能夠持久的東西。不論對(duì)央企、國企，還是對(duì)民企特別是工程公司，把握裝30%、50%、10～20年”這幾個(gè)數(shù)字，將會(huì)對(duì)企業(yè)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略布局產(chǎn)生重要影響。
